II SA/Po 333/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze sprzeciwu D. J. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2026r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W przedmiotowej sprawie sprzeciw został wniesiony od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2024r., znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylono w całości i przekazano do ponownego rozpoznania decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 11 czerwca 2025r., znak: [...] Podstawę wydania tej decyzji stanowiły następujące ustalenia: Do PINB 27.10.2020r. wpłynęło podanie D. J. (dalej: wnosząca sprzeciw) będące żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. przy ul. [...] nr [...], dz. Nr [...]. Starosta [...] decyzją z 5.08.2019r. nr [...] (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i E. W. (dalej: inwestorzy) pozwolenia na budowę obejmujące rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w K. ul. [...]. Wojewoda utrzymał w mocy w/w decyzję. Prawomocnym wyrokiem z dnia 7.08.2020r., sygn, II SA/Po 979/19 WSA w Poznaniu uchylił w/w decyzję Wojewody z dnia 1.10.2019r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 5.08.2019r. 23.11.2020r. PINB w [...] wszczął postępowanie z opisanego na wstępie wniosku wnoszącej sprzeciw. Podczas kontroli w terenie ustalono, że inwestorzy na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z 5.08.2019r. dobudowali do budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony północnej garaż zlokalizowany ścianą północną w granicy z sąsiednią nieruchomością. Garaż posiada wymiary: długość ok. 11,13 m, szerokość od strony elewacji zachodniej ok. 3,89 m, od strony elewacji wschodniej 5,15m, wysokość ok. 3m przy okapie od strony zachodniej, ok. 2,61m przy okapie od strony wschodniej oraz wysokość ok. 4,25m w kalenicy (wewnątrz obiektu). Inwestorzy 10.02.2020r. skutecznie zawiadomili PINB o zakończeniu rozbudowy. W dniu 4 stycznia 2021 r. do PINB wpłynęła decyzja Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2020 r. umarzająca postępowanie z wniosku inwestorów z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w K. przy ul. [...] działka, która stała się ostateczna z dniem 19 stycznia 2021 r. Pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. inspektor powiatowy wezwał projektanta A. W. m.in. do udzielenia wyjaśnień i ustosunkowania się do kwestii poruszanych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 979/19: czasu nasłonecznienia oraz spełnienia przez garaż warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dniu 1 lutego 2021 r. do PINB wpłynęły wyjaśnienia projektanta, z załączonymi rysunkami obrazującymi linijkę słońca, z których wynika, że warunki nasłonecznienia w budynku sąsiednim zostały zachowane. PINB decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. znak [...] nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego w razie potrzeby obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obejmujących rozbudowę budynku mieszkalnego zrealizowanego na podstawie uchylonych prawomocnym wyrokiem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W decyzji wskazano termin wykonania obowiązku do dnia 31 lipca 2021r. Sprzeciwiająca się wniosła od tej decyzji odwołanie a następnie skargę od decyzji WWINB utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, która została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 438/21, a wniesiona przez tę stronę skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 556/22. Wymagany projekt zamienny został przedstawiony PINB w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Po dokonaniu przez organ I instancji sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego uznano, że jest on niekompletny, tj. posiada braki i nieprawidłowości. W związku z powyższym inspektor powiatowy postanowieniem z dnia 13 marca 2025 r. zobowiązał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zamiennym, w szczególności poprzez: przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której opracowano projekt budowlany zamienny; dostosowanie i uzupełnienie projektu budowlanego w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, tj. w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, czy zostały spełnione przesłanki z § 12 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; uzupełnienie projektu budowlanego zamiennego o istotne elementy charakterystyczne dla projektu zamiennego i niezbędne dla prowadzonego postępowania naprawczego, tj. wyszczególnienie pozostałych do wykonania robót budowlanych; zamieszczenie w projekcie informacji, czy zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W dniu 29 kwietnia 2025 r. inwestorzy przedłożyli PINB opracowany projekt budowlany zamienny wraz z kopią decyzji o warunkach zabudowy oraz postanowieniem wyjaśniającym wątpliwości co do treści decyzji wydanej przez Burmistrza [...]. PINB po przeanalizowaniu przedłożonych dokumentów stwierdził, że przedłożone dokumenty nie zawierają "analizy możliwości usytuowania planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią w kontekście zapisów § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia". Tym samym, w ocenie PINB przedłożona przez inwestorów ponownie dokumentacja budowlana zawiera naruszenia wymogów stawianych przez art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego PINB decyzją z dnia 11 czerwca 2025 r. znak: [...] nakazał inwestorom rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w K.. Odwołanie od tej decyzji PINB w ustawowym terminie, w podaniu z dnia 30 czerwca 2025 r. wnieśli M. i E. W., przedkładając stanowisko projektanta "w kwestii sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, o którym mowa w § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwane dalej R.w.t. (w brzmieniu obowiązującym do końca 2017 roku)". WWINB po rozpatrzeniu wniesionego odwołania decyzją z 16.09.2025r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Motywując swoje rozstrzygnięcie, Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przedmiotem postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym jest decyzja nakazująca rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego a podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Inspektor wojewódzki stwierdził, że obiekt (garaż) zrealizowano zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym w granicy z działką sąsiednią. Obiekt jest użytkowany. Inwestorzy w dniu 10 lutego 2020 r. (przed wydaniem prawomocnego orzeczenia przez WSA w Poznaniu) skutecznie zawiadomili PINB o zakończeniu budowy. Tym samym, z uwagi zakończenie inwestycji, której nie można zakwalifikować jako klasycznej samowoli budowlanej, niezbędne jest wdrożenie takiego postępowania, które ureguluje zaistniałą sytuację, a musi to nastąpić w ramach art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Według organu, skoro budynek będący przedmiotem postępowania zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego konieczne stało się uregulowanie jego stanu prawnego poprzez działanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami, stosownie do art. 33 Prawa budowlanego. Ponadto Inspektor wojewódzki zauważył, że 19 września 2020 r. zaczęło obowiązywać nowe brzmienie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) i odwołując się do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe (tj. przepisy obowiązujące przed zmianą Prawa budowlanego z dnia 19 września 2020 r.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) stanowił, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie Inspektora wojewódzkiego, organ nie może zupełnie zignorować faktu, że pomimo niedotrzymania przez zobowiązanych terminu przedłożenia uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego inwestorzy wraz z odwołaniem przedłożyli brakujące stanowisko projektanta. Natomiast projekt budowlany zamienny inwestorzy złożyli jeszcze podczas trwającego postępowania sądowego. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, organ II instancji stwierdził, że termin, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jest terminem procesowym, a termin procesowy nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia sprawy, dlatego upływ takiego procesowego terminu, zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego do wykonania obowiązku nałożonego w ramach wszczętego postępowania naprawczego, nie powoduje, że wygasa sam obowiązek inwestora wykonania tego obowiązku (np. złożenia dokumentów, których żądał organ). W konsekwencji, niedochowanie terminu procesowego nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części. Organ odwoławczy stwierdził, że uwzględniając fakt, iż orzeczenie nakazu rozbiórki jest najdalej idącym i najbardziej dolegliwym dla inwestora rozstrzygnięciem, które powinno być stosowane jedynie w braku możliwości zastosowania innych środków, Inspektor wojewódzki "przyjmuje uzupełnione przez inwestora dokumenty i włącza je do akt sprawy", gdyż organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji. Zmiana taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy przedłożenia dokumentów, które dają możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego. Dlatego też organ II instancji, w związku z przedłożeniem przez właścicieli nieruchomości dopiero w postępowaniu odwoławczym dokumentów legalizacyjnych, uznał, że zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Według Inspektora wojewódzkiego, organ odwoławczy "w niniejszym postępowaniu nie może orzec co do istoty sprawy, bowiem w ten sposób ograniczone zostałoby prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy". Dlatego uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest właściwe, wobec zmiany stanu faktycznego i prawnego, a konieczny do wyjaśnienia sprawy zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na koniec organ II instancji wskazał na to, że ponownie rozpatrując sprawę, PINB oceni przedstawione przez inwestorów dokumenty (w tym stanowisko projektanta) i po dokonaniu tej oceny podejmie dalsze działania zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Sprzeciw od tej decyzji wniosła D. J. WSA w Poznaniu po rozpatrzeniu sprzeciwu wyrokiem z dnia 22.01.2026r., sygn. akt II SA/Po 728/25 uchylił decyzję z 15 września w całości. W uzasadnieniu podał, że rozpoznając sprzeciw, nie może weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób wkroczyłby bowiem w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Tego rodzaju ocen, mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli, sąd administracyjny dokonywać może bowiem jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził, że sprzeciw jest zasadny, bowiem kwestionowana decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy organ II instancji nie wykazał zaistnienia podstawy do zastosowania takiego rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie, dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego prowadzone jest na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, co też potwierdza prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 438/21. Inwestorzy dopiero wraz z odwołaniem od tej decyzji przedłożyli stanowisko projektanta "w kwestii sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, o którym mowa w § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwane dalej R.w.t. (w brzmieniu obowiązującym do końca 2017 roku)". W takich okolicznościach, zdaniem sądu, Inspektor wojewódzki słusznie zauważył, że obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w po wydaniu rozstrzygnięcia przez organu I instancji, gdyż zmiana, jaka zaszła w niniejszej sprawie, dotyczy przedłożenia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania naprawczego. Niemniej jednak chybione jest stanowisko organu II instancji, że w związku z przedłożeniem przez właścicieli nieruchomości dopiero w postępowaniu odwoławczym dokumentów legalizacyjnych uzasadnione jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu nie może orzec co do istoty sprawy, bowiem w ten sposób ograniczone zostałoby prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. Sąd podkreślił, że ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie zasadnicza część materiału dowodowego została zgromadzona wcześniej w postępowaniu administracyjnym, przed wniesieniem odwołania. Do odwołania dołączono zaś wyjaśnienia projektanta (autora projektu zamiennego). Wobec orzeczonego przez organ I instancji nakazu rozbiórki, organ odwoławczy powinien zatem najpierw wszechstronnie rozważyć, czy uzupełnione dokumenty mają kluczowe znaczenie, pozwalające na końcowe, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż mają zasadniczy wpływ na jej załatwienie. Należy przypomnieć, że organ II instancji jest uprawniony także do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w drodze wydania decyzji reformacyjno-kasacyjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), w tym również w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dlatego uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. byłoby uprawnione jedynie wobec zasadniczej zmiany stanu faktycznego, której zakres miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Inspektor wojewódzki w ogóle nie rozważył stanowiska inwestorów i dołączonych do odwołania dokumentów pod kątem tego, czy mogą one stanowić podstawę do odmiennej oceny całokształtu okoliczności sprawy w zakresie projektu zamiennego, w szczególności co do sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Tym samym, organ odwoławczy w żadnej mierze nie wykazał, że "w niniejszym postępowaniu nie może orzec co do istoty sprawy, bowiem w ten sposób ograniczone zostałoby prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy". Organ II instancji, rozpatrując prawidłowo sprawę w postępowaniu odwoławczym, najpierw powinien ocenić przedstawione przez inwestorów dokumenty (w tym stanowisko projektanta), a następnie rozstrzygnąć, jakie dalsze działania należy podjąć zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i procedury administracyjnej. Jeżeli organ II instancji uznał, że w sprawie zachodzą zasadnicze braki na etapie postępowania dowodowego (w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, ustalania okoliczności faktycznych i ich oceny), których usunięcie – w jego ocenie – przekraczałoby granice postępowania odwoławczego, to powinien był przekonująco i wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko, jednoznacznie wskazując, z jakich powodów nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć sprawy. W ocenie Sądu, po stronie organu II instancji zabrakło prawidłowego umotywowania zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W okolicznościach badanej sprawy organ nie rozważył bowiem w ogóle, czy zaistniały dostateczne podstawy do wydania przez organ odwoławczy takiej decyzji, czy też możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej, w tym kasacyjno-reformacyjnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Zostały zatem spełnione przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej – w drodze wniesienia sprzeciwu – decyzji Inspektora wojewódzkiego. Ponownie rozpoznając sprawę WWINB opisaną na wstępie decyzją z dnia 2.04.2026r. uchylił decyzję PINB z 11.06.2025r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał jest związany wskazaniami zawartymi w wyroku sądu z 22.01.2026r. Powtórzył zasadność stosowania przepisów obowiązujących przed zmianą Prawa budowlanego z 19.09.2020r. i zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. WWIN nie zaaprobował stwierdzenia, że sam fakt niedotrzymania przez zobowiązanych terminu przedłożenia uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego winien skutkować orzeczeniem o rozbiórce. Podał, że nie może zupełnie zignorować faktu, iż inwestorzy wraz z odwołaniem przedłożyli brakujące stanowisko projektanta, natomiast projekt budowlany zamienny inwestorzy złożyli jeszcze podczas trwającego postępowania sądowego. Powołując się na orzecznictwo WWINB stwierdził, że samo niedochowanie przez inwestorów terminu procesowego do wykonania obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Upływ tego terminu nie powoduje, że wygasa sam obowiązek inwestora wykonania tego obowiązku. WWIB podał, że zgodnie z zaleceniami sądu dokonał wnikliwej analizy dowodów, w tym dołączonego do odwołania stanowiska projektanta. Przedłożona do odwołania opinia stanowi uzupełnienie projektu zamiennego we wskazanym przez organ I instancji zakresie tj. analizy, o której mowa w § 12 rozporządzenia. Zatem stanowi ono walor kluczowego środka dowodowego, którego ustalenia determinują kierunek prowadzonego postępowania i mogą bezpośrednio wpływać na kształt osnowy decyzji organu I instancji. WWINB przyjął uzupełnione przez inwestora dokumenty i włączył je do akt sprawy. Podał, że niewyjaśnienie okoliczności faktycznych o charakterze relewantnym, zarysowanych w hipotetycznym stanie faktycznym, stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, iż zakres sprawy wymagający wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe wypełnia ustawowe znamiona konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, co uniemożliwia organowi II instancji merytoryczne zakończenie sprawy bez naruszenie zasady dwuinstancyjności. WWIN podał, że nie może zastępować organu I instancji w czynnościach dowodowych o charakterze kluczowym, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnego ograniczenia gwarancji procesowych stron. Organ drugiej instancji nie może wkroczyć w zakres sprawy nie objęty rozstrzygnięciem organu I instancji. Zdaniem organu, w sprawie doszło do istotnej modyfikacji zarówno w sferze stanu faktycznego, jak i uwarunkowań prawnych, co obliguje organ stopnia powiatowego do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Ponieważ zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia ma charakter kluczowy i determinuje treść ostatecznego rozstrzygnięcia, merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy na obecnym etapie doprowadziłoby do niedopuszczalnego zastąpienia organu I instancji w jego ustawowych kompetencjach. Tym samym jedynie kasatoryjne rozstrzygnięcie pozwala na zachowanie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), gwarantując stronom prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej pełnym zakresie. WWINB podał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien poddać wszechstronnej i drobiazgowej analizie całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem dokumentacji przedłożonej przez inwestorów, w tym zwłaszcza merytorycznego stanowiska projektanta. Dokonując oceny powyższych dowodów w trybie art. 80 k.p.a. PINB zobowiązany jest zweryfikować ich spójność z faktycznym stanem robót budowlanych, a następnie – w zależności od poczynionych ustaleń – podjąć adekwatne czynności procesowe, determinowane właściwymi przepisami ustawy Prawo budowlane, zmierzające do merytorycznego zakończenia postępowania. D. J., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika we wniesionym sprzeciwie domagała się uchylenia decyzji WWINB z 2.04.2026r. i zasądzenie od organu na rzecz wnoszącej sprzeciw kwoty 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podała, że w ponownej decyzji organ nadal nie wykazał, że istnieją przesłanki do uchylenia się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tym samym po raz kolejny próbuje uwolnić się od oceny zgodności rozbudowy z przepisami techniczno – budowlanymi. Organ nie wykazał podstawy uchylenia decyzji organu I instancji. Był związany wyrokami sądów. Zdaniem wnoszącej sprzeciw decyzja o rozbiórce jest prawidłowa. WWINB jest w posiadaniu wystarczających dowodów umożliwiających ocenę zgodności wykonanej rozbudowy z prawem, tj. obowiązującymi bezwzględnie przepisami techniczno – budowlanymi a zatem uchylanie prawidłowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie ma żadnych uzasadnionych podstaw. Istotą sporu nie jest ustalenie czy inwestorzy w terminie złożyli żądane dokumenty, jest to podejście zbyt formalistyczne jak słusznie zauważył WWINB, które kłóci się z systemową funkcja postępowania naprawczego. Wnosząca sprzeciw podała, że WWINB nie przedstawił w decyzji wyników "wnikliwej analizy", którą jak podał dokonał. Nie wyjaśnił jakie okoliczności faktyczne mają być wyjaśnione. Organ II instancji nie podał, co PINB ma wyjaśnić, nie wskazał jakie konkretnie przepisy naruszył PINB i jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Nie może być mowy o zmianie stanu faktycznego a ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego jest całkowicie zbędne, do merytorycznego zakończenia postępowania zebrane dowody są wystarczające. WWINB naruszył art. 138 § 2 k.p.a., nie wskazał okoliczności z tego przepisu ani jakiekolwiek braki w materiale dowodowym. Organ II instancji nie jest zwolniony z obowiązku stosowania art. 80 k.p.a., powinien zastosować art. 138 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., od której - zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "P.p.s.a.") - przysługuje sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 P.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Jak wynika z art. 64d § 1 P.p.s.a. rozpoznanie sprzeciwu od decyzji następuje na posiedzeniu niejawnym. Stosownie jednak do art. 64d § 2 P.p.s.a. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. W ocenie Sądu nie było podstaw do kierowania niniejszej sprawy na rozprawę. Art. 138 § 2 K.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego unormowania wynika, że stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem przez organ I instancji zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co istotne, decyzja kasacyjna może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (zob. wyroki NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1535/21, z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1961/17, z 7 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2204/18, z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1684/16, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, CBOSA). Wskazać przy tym trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym sprzeciwem nie stosuje się art. 33 P.p.s.a. (art. 64b § 3 P.p.s.a.), co oznacza, że w postępowaniu tym uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, a prawa do udziału w nim pozbawione są pozostałe strony postępowania administracyjnego. Jednocześnie wyrok zapadły w następstwie rozpoznania sprzeciwu jest zaskarżalny tylko w przypadku jego oddalenia, co oznacza, że od orzeczenia uwzględniającego sprzeciw i uchylającego zaskarżoną decyzję jakikolwiek środek zaskarżenia nie przysługuje (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Co za tym idzie w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem ograniczenia doznają takie konstytucyjnie chronione wartości jak prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zawarta w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego. Brak przy tym regulacji, która wyłączałaby wobec orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w następstwie rozpoznania sprzeciwu zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stąd też zdaniem Sądu dla uniknięcia ewentualnej oceny przepisów P.p.s.a. ustanawiających instytucję sprzeciwu od decyzji jako sprzecznych z Konstytucją RP należy je wykładać w taki sposób, aby nie naruszały one wprost, czy też pośrednio wskazanych powyżej regulacji rangi konstytucyjnej. Ostatnie dotyczy w szczególności art. 64e P.p.s.a., w którym to ustawodawca – co zostało już powyżej wspomniane – wskazał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. a w konsekwencji ocena sądu nie może dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy uchylając decyzję wykazał zaistnienie przesłanek warunkujących zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie może co za tym idzie weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autorka sprzeciwu, stron postępowania administracyjnego oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli, w tym w szczególności tych stron, które sprzeciwu nie wniosły (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 lipca 2018 r., sygn. II SA/Po 360/18, CBOSA). Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki pozostałych obywateli sąd administracyjny dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne w danej sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Powyższe oznacza, że odniesienie się do merytorycznej argumentacji zgłoszonej w sprzeciwie byłoby w kontrolowanej sprawie niedopuszczalne. Wnosząca sprzeciw w istocie oczekuje rozstrzygnięcia przez Sąd o zasadności utrzymania przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i orzeczenia nakazu rozbiórki, co z powodów wskazanych wyżej w sprawie ze sprzeciwu jest niedopuszczalne. Uwzględniając powyższe uwagi Sąd doszedł do przekonania, że wywiedziony przez skarżącą sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Kontrola decyzji WWINB z 2 kwietnia 2026r., wskazuje, że organ ten w sposób nieusprawiedliwiony odstąpił na etapie odwoławczym od ostatecznego załatwienia sprawy przez wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 K.p.a. WWINB uchylając decyzję organu I instancji i wskazując na wadliwości decyzji nie wykazał, iż w tej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Tym samym nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań do dalszego prowadzenia postępowania zawartych w wyroku WSA z 22 stycznia 2025r. sygn. II SA/Po 728/25, czym naruszyło art. 153 p.p.s.a. WWINB nie wskazał na naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji ani nie wyjaśnił koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Organ II instancji ponownie oparł swoją decyzję na tym, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego inwestorzy dołączyli stanowisko projektanta w kwestii sytuowania budynku bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią z częścią opisową jak i rysunkową sporządzoną na mapie zasadniczej. Wskazując na zbyt formalne podejście skutkujące orzeczeniem nakazu rozbiórki w przypadku dołączenia żądanej dokumentacji przez stronę po terminie, zarzutu tego nie kierował do organu I instancji. Organ I instancji nie dysponował bowiem stanowiskiem projektanta odnośnie rozbudowy w granicy działki w dacie wydawania decyzji. Inwestorzy dołączyli go do odwołania. WWINB nie wskazał również jakichkolwiek przepisów postępowania, które naruszył organ I instancji. To już wskazuje na błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniające uchylenie decyzji WWINB z 2.04.2026r. Organ II instancji podał, że stanowisko projektanta stanowi uzupełnienie projektu zamiennego w zakresie analizy, o której mowa w § 12 rozporządzenia. Z tego jednak, mimo treści wyroku z 22.01.2026r, wywiódł, że opracowanie projektanta uniemożliwia organowi II instancji merytoryczne zakończenie sprawy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W uzasadnieniu wyroku z 22.01.2026r. sąd podał, że chybione jest stanowisko organu II instancji, że w związku z przedłożeniem przez właściciela nieruchomości dopiero w postępowaniu odwoławczym dokumentów legalizacyjnych uzasadnione jest stosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu nie może orzec co do istoty sprawy, bowiem w ten sposób ograniczone zostałoby prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy ( drugi akapit str. 12 uzasadnienia II SA/Po 728/25). Sąd podał, że organ powinien rozważyć, czy możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej, w tym kasacyjno – reformatoryjnej (str, 16 uzasadnienia j.w.), powinien przekonująco i wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko, jednoznacznie wskazując z jakich przyczyn nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć sprawy, jakie braki postępowania dowodowego przekraczają granice postępowania odwoławczego ( str. 15 uzasadnienia). W przedmiotowej sprawie twierdzenie WWINB, że nie mógł wkraczać w zakres sprawy nie objętej rozstrzygnięciem nie stanowiło uwzględnienia wskazań zawartych w w/w wyroku sądu. Organ I instancji rozstrzygał kwestię legalizacji, szczegółowo odnosząc się do spełnienia jej warunków. Uznał, że zachodzą warunki do nakazu rozbiórki nie z uwagi na niezgodność z przepisami prawa budowlanego czy warunkami technicznymi a z uwagi na brak odniesienia się projektanta do wezwania, co nastąpiło dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Organ w decyzji z 2.04.2026r. poza uznaniem, że organ I instancji powinien poddać wszechstronnej i drobiazgowej analizie całokształt zgromadzonego materiału nie wyjaśnił jakie braki w tym zakresie miała decyzja z 11.06. 2025r. Jak podał sąd w wyroku z 22.01.2026r. ze względu na zasadę dwuinstancyjności działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego lecz jest działaniem merytorycznym. W przedmiotowej sprawie WWINB nadal nie wyjaśnił dlaczego nie jest w stanie merytorycznie ocenić postępowania legalizacyjnego również pod kątem spełnienia warunków technicznych z § 12 rozporządzenia. Nie podał wbrew zaleceniom w wyroku sądu z 22.01.2026r., że w sprawie zachodzą braki na etapie postępowania dowodowego (w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, ustalania okoliczności faktycznych i ich oceny). Nie podał jakie działania należy podjąć zgodnie z przepisami prawa budowlanego i procedury administracyjnej. Podnoszona przez WWINB zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie I-instancyjne, jak i odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia dowodów przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dokonał oceny zgodności wykonanych robót z § 12 rozporządzenia, uznając, że inwestorzy nie złożyli stanowiska projektanta w tym zakresie. Pozostała więc do oceny jedynie ta kwestia i choć niewątpliwie istotna, to nie jedyna w sprawie legalizacji. Zdaniem Sądu dokonanie oceny spełnienia warunków z § 12 rozporządzenia nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti, tym bardziej, że nie ma miejsca sytuacja, w której organ II instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo znacznej części. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, publ. w bazie, dalej w skrócie "CBOSA"). Na obecnym etapie sprawy WWINB, uznając, że materiał dowodowy jest kompletny nie powinien wobec tego uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie bez znaczenia pozostaje wyżej wspomniana, wyrażona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sytuacja w której WWINB na skutek składanych środków odwoławczych każdorazowo uciekać się będzie do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., powielając wydawane w sprawie decyzje kasacyjne wprost przeczy wartościom, jakie są przez tę zasadę chronione. Mając to na uwadze Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony i koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WWINB weźmie pod uwagę wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i zgodnie z art. 153 P.p.s.a., merytorycznie rozpatrzy kontrolowaną sprawę. W przypadkach wymagających uzupełnienia dowodów, gdyby takowe się pojawiły w sprawie WWINB, na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe o wymagane materiały lub zleci jego uzupełnienie organowi I instancji. Uzasadnienie podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się załatwiając sprawę. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. 2026.118)., zasądzając na rzecz wnoszącej sprzeciw kwotę 597 zł, na którą składa się: 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu, 480 zł tytułem opłat za czynności adwokackie i 17 zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo w pkt 2. sentencji wyroku