II SA/Po 339/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia (...) Nr (...), a także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ E.Brychcy /-/ M.Kwiecińska Decyzją z dnia (...) października 2009 r., nr (...), Wójt Gminy S, działając z urzędu zmienił, w punkcie 1, decyzję własną z dnia (...) września 2008 r. przyznającą M. B.: zasiłek rodzinny w wysokości (...) zł miesięcznie w okresie od (...) września 2009 r. do (...) sierpnia 2007 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości (...) zł miesięcznie na córkę E. B.; zasiłek rodzinny w wysokości (...) zł miesięcznie w okresie od (...) września 2009 r. do (...) sierpnia 2007 r. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości (...) zł miesięcznie na syna K. B.; zasiłek rodzinny w wysokości (...) zł miesięcznie w okresie od (...) września 2009 r. do (...) sierpnia 2007 r. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości (...) zł miesięcznie, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w okresie od (...) września 2008 r. do (...) sierpnia 2009 r. w wysokości (...) zł miesięcznie, dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła w okresie od (...) września 2008 r. do (...) czerwca 2009 r. w wysokości (...) zł miesięcznie na córkę S. B. w części dotyczącej czasokresu zasiłku rodzinnego na dzieci: E., K. i S. B., dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na córkę S. B. ustalając go do dnia (...) maja 2009 r. W pkt. 2 powyższej decyzji organ uchylił swoją własną decyzję z dnia (...) września 2009 r. zmieniającą decyzję z dnia (...) września 2009 r. w części dotyczącej czasookresu świadczeń rodzinnych na dzieci: E., K. i S. B. ustalającą go do dnia (...) października 2009 r. Uzasadniając powyższą decyzję organ wyjaśnił, że pomoc w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz dodatku do zasiłki rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości w której znajduje się szkoła został przyznany M. B. decyzją z dnia (...) września 2008 r., w oparciu o złożony przez niego w dniu (...) sierpnia 2008 r. wniosek, w którym przedłożono zaświadczenie o otrzymanym w roku 2007 r. dochodzie rodziny. Decyzją z dnia (...) września 2009 r. organ wydłużył czasookres wypłacanych świadczeń ustalając go na dzień (...) października 2009 r. W dniu (...) września 2009 r., przy składaniu wniosku na nowy okres zasiłkowy 2009/2010 strona poinformowała organ, że od dnia (...) maja 2009 r. wnioskodawca oraz jego żona podjęli pracę. W dniu (...) października 2009 r. D. B. dostarczyła zaświadczenie o wynagrodzeniu za pracę netto za miesiąc maj 2009 r., otrzymanego przez nią oraz przez męża – M. B. Doliczenie otrzymanego w miesiącu maju 2009 r. przez wnioskodawców dochodu do dochodu uzyskanego w 2007 r., który był podstawą przyznania świadczeń, powoduje, że otrzymywana miesięcznie kwota przekracza kryterium dochodowe uprawniające rodzinę do świadczeń rodzinnych. Tym samym organ, zobowiązany był do zmiany decyzji z dnia (...) września 2008 r. oraz uchylenia decyzji z dnia (...) września 2009 r. Decyzją z dnia (...) listopada 2009 r., nr (...), Wójt Gminy S. działając na podstawie art. 2, art. 4, art. 5, art. 13, art. 23, art. 25, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.); § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 02 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), zobowiązał M. B. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń – za okresy od czerwca do końca okresów zasiłkowych w kwotach wskazanych w sentencji tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył okoliczności faktyczne podane w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) października 2009 r., a następnie w powołaniu na przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne orzekł o konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, wypłaconych M. B. od czerwca 2009 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. B. podnosząc, że organy pomocy społecznej nie informowały strony o konieczności przedłożenia informacji o otrzymywanych w rodzinie dochodach, a otrzymywane zasiłki były jednym dochodem uzyskiwanym w rodzinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) stycznia 2010 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 2 kpa postanowiło uchylić decyzję Wójta Gminy S. z dnia (...) listopada 2009 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołano treść przepisów o świadczeniach rodzinnych. Następnie, w powołaniu na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 91/09 oraz z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 748/09, wskazano, na niezgodności przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 02 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, dotyczącego konieczności dodania do dochodu rodzinny dochodów otrzymanych przez członka rodziny po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych definiującego dochód rodziny. Tym samym za wadliwe uznać należało zaliczenie przez organ I instancji do dochodu rodziny kwoty wynagrodzenia uzyskanego z wynagrodzenia za pracę po roku, z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Decyzją z dnia (...) lutego 2010 r., nr (...), rozpoznając ponownie sprawę, Wójt Gminy S. działając na podstawie art. 2, art. 4, art. 5, art. 13, art. 23, art. 25, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 02 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz art. 104 i art. 107 kpa, ponownie zobowiązał M. B. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń – za okresy od czerwca do końca okresów zasiłkowych w kwotach wskazanych w sentencji decyzji. W uzasadnieniu decyzji przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść właściwych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie wskazano, że zgodnie z zasadami prawa administracyjnego podstawą wydania decyzji mogą być jedynie obowiązujące przepisy prawa. Natomiast ocena prawna zawarta w powołanych przez Kolegium wyrokach sądów administracyjnych może być wiążąca jedynie w sprawie, w których zostały one wydane. Stąd, zdaniem Wójta, należało orzec o zobowiązaniu M. B. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. B., powołując się na uprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia (...) stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) marca 2010 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa postanowiło utrzymać w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia (...) lutego 2010 r. W treści uzasadnienia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, że na skutek podjęcia od (...) maja 2009 r. pracy przez M. B. oraz D. B. zmianie uległ dochód rodziny, co z kolej spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymywania świadczeń rodzinnych. Mając powyższe na względzie organ I instancji zmienił, decyzją z dnia (...) października 2009 r., czasookres wypłaty świadczeń. Tym samym świadczenia wypłacone od czerwca 2009 r. uznano za niezależnie pobrane. Decyzja nakazująca zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych stanowi stąd konsekwencję decyzji z dnia (...) października 2009 r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. B. podnosząc, że jest ona krzywdząca. Dodatkowo wskazano, że Kolegium wydało w sprawie dwie różne decyzje, a organy pomocy społecznej wadliwe poinformowały żonę skarżącego, że nie jest ona obowiązana do informowania o zmianach dochodu uzyskiwanego przez rodzinę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) marca 2010 r., utrzymującego w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia (...) lutego 2010 r. nakazującą M. B. zwrotu nienależnie pobranych świadczeń – za okresy od czerwca do końca okresów zasiłkowych. Zgodnie z art. art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu, przy czym, zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Oznacza to, że zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ I instancji może orzec o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń jedynie w przypadku ustalenia, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek opisanych w treści powyższego artykułu. Okoliczność powyższa musi być w treści rozstrzygnięcia uzasadniona. Za niewystarczające tym samym uznać należy powołanie się w treści decyzji jedynie na fakt wcześniejszego uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że Wójt Gminy S. wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, w sentencji decyzji jako podstawę prawną decyzji nakazującej M. B. zwrot nienależnie pobranych świadczeń powołał jedynie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym organ I instancji nie wskazał, która z przesłanek określonych w ust. 2 powyższego artykułu stanowiła podstawę zobowiązania skarżącego do spłaty świadczeń. Organy obu instancji wypowiadając się w tej sprawie nie dokonały wszechstronnych ustaleń, co do istnienia przesłanek, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt. 1 lub 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkujących uznanie świadczenia za nienależne (a więc również i tych, które odnoszą się do świadomości skarżącego co do braku prawa pobrania świadczeń czy też świadomego wprowadzenia organu w błąd). W tej mierze oparły się jedynie na fakcie uzyskania przez skarżącego i jego żonę w maju 2009 r. dochodu, konsekwencją którego było przekroczenie kryterium dochodowego oraz istnieniu ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. z dnia (...) października 2009 r., nr (...) zmieniającej decyzję z dnia (...) września 2009 r. i uchylającej decyzję z dnia (...) września 2009 r. w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych. Wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy decyzja w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji mocą której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych nie ma jednak waloru prejudycjalnego w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy nakazującej zwrot nienależnego świadczenia. Tym samym jej istnienia nie zwalnia organu od wszechstronnego przeanalizowania istnienia przesłanek, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i prawidłowego powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą będzie albo art. 30 ust. 1 albo ust. 2 ustawy, nie zaś oba te przepisy. Tych elementów zabrakło w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W trakcie trwania postępowania administracyjnego powstała również wątpliwość dotyczące możliwości doliczenia do dochodu rodziny dochodu otrzymanego w roku następny, po roku z którego dochody stanowiły podstawę do przyznania zasiłku. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, zgodnie z którym regulacja § 18 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, ustalającego samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na "dochód rodziny" wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1842/07, LEX 510165, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 91/09, dostępny w bazie orzecznictwa www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co w konsekwencji uniemożliwia doliczenie do dochodu rodziny dochodu uzyskanego po zakończeniu roku stanowiącego podstawę do przyznania zasiłku rodzinnego. Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Analogicznie rozporządzenie normuje kryteria zaliczania dochodu utraconego. Regulacja powyższa jest w ocenie Sądu w sposób oczywisty sprzeczna z ustawową definicją dochodu rodziny, zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art.3 powyższej ustawy zawiera bowiem słowniczek pojęć ustawowych, który precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w dalszej części ustawy prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w art. 3 definicjami. Skoro, zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust.1 ustawy), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to – przy braku innych rozwiązań ustawowych – wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 ustawy (utrata bądź uzyskanie dochodu) odnosić się mogą tylko do tego roku to jest roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Tym samym zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej kwoty wynagrodzenia uzyskanego z wynagrodzenia za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślenia wymaga, że stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia z 02 czerwca 2005 r, w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważnia Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość "dochodu rodziny" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Norma kompetencyjna z art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić upoważnienia do regulowania materialnoprawnych aspektów kryterium dochodowego. Podejmując akty wykonawcze na podstawie normy ustawowej, należy ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z 05 listopada 2001 r, sygn. U 1/01, OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z 08 sierpnia 2003 r., sygn. V CK 6/02, OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje przekonanie, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pamiętać też należy, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Stanowiący bowiem ustawową delegację do wydania rozporządzenia art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie, tak więc regulacje materialnoprawne, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą (por. wyrok NSA z 30 października 2008 r., sygn. I OSK 1842/07). Mając na względzie powyższe ustalenia Sąd wskazuje, że organy administracji publicznej rozstrzygając powyższa sprawę, w sposób wadliwy ustaliły dochód rodziny skarżącego na podstawie § 18 rozporządzenia, czym dopuściły się naruszenia art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co z kolei miało wpływ na wynik postępowania Z tych względów należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, jak również decyzję Wójta Gminy S. z (...) lutego 2010 r. Dodatkowo podnieść należy, że sądy administracyjne, w ramach swoich kompetencji uprawnione są, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. do stosowania przewidzianymi ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Treść powyższego artykułu uprawnia tym samym sądy administracyjne do uchylenia w ramach postępowania sądowoadministracyjnego tych wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, które wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub też procesowego, a ich uchylenie jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Mając na względzie powyższą regulację Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia (...) stycznia 2010 r., nr (...), którą, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylono decyzję Wójta Gminy S. z dnia (...) listopada 2009 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchylając powyższą decyzję Sąd miał na względzie powyższe okoliczności: wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, a więc decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest możliwe wyłącznie w przypadku zaistnienia okoliczności określonych w powyższym artykule, a więc gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dodatkowo przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 kpa, który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 kpa upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II Sa/Sz 763/09, LEX 573870). Tym samym podstawą jego zastosowania może być wyłącznie stwierdzenie, że niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. W przedmiotowej sprawie uchylenie decyzji Wójta Gminy S. z dnia (...) listopada 2009 r. przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. było podyktowane inną oceną prawną nie zaś koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego. Uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy nie wskazał jakie elementy stanu faktycznego wymagają dodatkowego wyjaśnienia. Takie rozstrzygnięcie doprowadziło nie tylko do naruszenia art. 138 § 2 kpa lecz również ogólnych zasad postępowania administracyjnego nakazujących, między innymi, działać w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Tymczasem w niniejszej sprawie w związku z wydaną przez organ odwoławczy decyzją przekazującą, z naruszeniem art. 138 kpa sprawę do ponownego rozpoznania, organ I instancji wydał rozstrzygnięcie zawierające ponownie odmienną ocenę prawną niż przedstawiona przez organ odwoławczy, a organ odwoławczy rozstrzygnięcie to ostatecznie zaaprobował wbrew wcześniej prezentowanemu stanowisku. Nie wyjaśnił jednak w zaskarżonej decyzji motywów tej zmiany swojej oceny prawnej. Stanowi to niewątpliwie naruszenia art. 8, art. 11, a także art. 107 kpa w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik postępowania. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy S. z dnia (...) lutego 2010 r. zostały wydane z naruszeniem art. 30 ust. 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo organy dopuściły się naruszenia art. 138 § 2, art. 8 oraz art. 107 § 3 kpa, a więc naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia (...) marca 2010 r., nr (...), oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. z dnia (...) lutego 2010 r., nr (...). Ponadto Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia (...) stycznia 2010 r., nr (...), którą organ dopuścił się naruszenia art. 12 oraz art. 138 § 2 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę organy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane jest do rozważenia zasadności orzeczenia zwrotu zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnego pobrane od czerwca 2009 r. przez M. B., jako zasiłków nienależnych w świetle opisanej powyżej niezgodności § 18 rozporządzenia w sprawie w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ E. Brychcy /-/ M. Kwiecińska