II SA/Po 339/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości oddala skargę Uchwałą z dnia [...] lutego 2016r. Nr [...] Rada Miejska w Ś. w sprawie sprzedaży w trybie bezprzetargowym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 oraz art. 70 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2015, poz. 1774) uchwaliła co następuje w: § 1 – przeznaczyć do sprzedaży w trybie bezprzetargowym nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą działki nr [...] obszaru [...] ha, [...] obszaru [...] ha, zapisane KW [...] i [...] obszaru [...] ha zapisaną KW [...], zabudowaną budynkiem o pow. użytkowej [...]m2, posadowionym na działkach nr [...] i [...], § 2 – sprzedaż nieruchomości opisanej w § 1 nastąpi na rzecz spółki z o.o. pod nazwą [...] z przeznaczeniem na prowadzenie działalności oświatowej na cele nie związane z działalnością zarobkową, § 3 – cena sprzedaży działek zostanie ustalona w wysokości nie niższej niż jej wartość w oparciu o wycenę rzeczoznawcy majątkowego, zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, § 4 – w przypadku rozłożenia na raty ceny sprzedaży pierwsza rata musi nastąpić najpóźniej do dnia zawarcia umowy notarialnej. Rozłożona na raty nie opłacona cena sprzedaży podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez NBP, § 5 –wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Ś. , § 6 – uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały podała, że procedura sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym została wszczęta na wniosek [...] sp. z o.o., która użytkuje tę nieruchomość odpłatnie na podstawie umowy dzierżawy z dnia 27 sierpnia 2014r. zawartej na czas określony do dnia 31 sierpnia 2017r. na prowadzenie działalności edukacyjnej. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomość jest zbywana w trybie bezprzetargowym jeżeli zbycie następuje na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2, tj osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo – rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele nie związane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego. [...] sp. z o.o. do wniosku przedłożyła kserokopię aktu notarialnego wraz z uchwałą w przedmiocie § 2 umowy spółki wskazującego, że działalność oświatowa będzie w zakresie przedmiotu funkcjonowania spółki, przy czym w przypadku osiągania przez spółkę dochodu z tej działalności, będzie on w całości przeznaczony na cele związane z działalnością oświatową. Rada podała, że przedłożone przez spółkę dokumenty zostały zweryfikowane i zaakceptowane pod względem prawnym przez radcę prawnego, który stwierdził, że spółka spełnia przesłanki do zastosowania trybu bezprzetargowego w oparciu o powyższe artykuły ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 7 marca 2016r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2016r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990tr. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) orzekł nieważność w/w uchwały rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016r. ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że z informacji zamieszczonej w Krajowym Rejestrze Sądowym odnośnie spółki [...] sp. z o.o. w dziale 3 w rubryce 1 – przedmiot przeważającej działalności przedsiębiorcy wpisano – wychowanie przedszkolne. Ponadto w tej spółce Gmina Ś. posiada całość udziałów. Powołując się na stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2013r. (I OSK 93/13) oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2006r. (I SA/Wa 1818/05) i w wyroku NSA z 5 grudnia 2006r. (I OSK 1377/06) Wojewoda podał, że przepis art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należy rozumieć jako określający w sposób jednoznaczny, iż podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli jest gmina. Tego obowiązku gminy nie może zastąpić rozwiązanie polegające na powierzeniu wykonywania zadań w zakresie zakładania i prowadzenia publicznych placówek oświatowych odrębnej osobie prawnej. Wojewoda za sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym uznał przeznaczenie do sprzedaży w trybie bezprzetargowym nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] spółce [...] sp. z o.o. jako niewypełniające dyspozycji zawartej w przepisie art. 37 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ze względu na obejście bezpośredniego stosowania postanowień art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez powierzenie prowadzenia przedszkoli spółce prawa handlowego ze 100% udziałem gminy. Wojewoda podniósł, że wskazany wyżej wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r. zapadł w sprawie, w której Gmina Ś. była stroną, nie może więc podnosić okoliczności nieznajomości stanowiska sądów administracyjnych w przedmiocie prowadzenia działalności oświatowej (zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli) przez spółki prawa handlowego, w których jedynym udziałowcem jest jednostka samorządu terytorialnego. Dnia 21 kwietnia 2016r. Gmina Ś. reprezentowana przez Burmistrza [...] Wlkp. (na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając w/w rozstrzygnięcie nadzorcze w całości zarzucając: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: a/ naruszeniu art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991r. (Dz.U. z 1991r., Nr 95, poz. 425) poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten dotyczy zakładania i prowadzenia publicznych przedszkoli, a komunalna osoba prawna spółka [...] sp. z o.o. prowadzi wyłącznie przedszkola niepubliczne, a przedmiotem uchwały jest sprzedaż nieruchomości a nie prowadzenia przedszkola, b/ naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1515 ze zm.) poprzez faktyczne ich niezastosowanie, gdy w/w przepisy umożliwiają zbycie należących do gminy nieruchomości osobie prawnej, która prowadzi działalność oświatową na cele nie związane z działalnością zarobkową, w szczególności, iż Wojewoda prawidłowo ustalił, iż spółka [...] sp. z o.o. jest osobą prawną, o której mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami 2. rażące naruszenie przepisów postępowania polegające na: a/ naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1990r. Nr 16, poz. 95 ze zm.) poprzez brak niezbędnego działania w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czego skutkiem jest bezpodstawne i nie poparte żadnym dowodem dowolne ustalenie organu nadzoru, iż skarżącą powierzyła spółce [...] sp. z o.o. prowadzenie placówki publicznej (zarówno szkoły jak i przedszkola), w sytuacji, gdy do takiego powierzenia nigdy nie doszło, albowiem byłoby to sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 5 ga ustawy o systemie oświaty, gdy w rzeczywistości w/w spółka prowadzi jedynie przedszkola niepubliczne 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na: a/ uznaniu, że skarżąca Gmina Ś. powierza prowadzenie przedszkoli spółce prawa handlowego ze 100% udziałem gminy, tj spółce [...] sp. z o.o, gdy w rzeczywistości w/w spółka prowadzi jedynie przedszkola niepubliczne nieobjęte dyspozycją art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a do których prowadzenia w/w spółka jest uprawniona w świetle art. 84 ustawy o systemie oświaty. i wnosząc o: 1. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, 2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca gmina, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika podała, że wbrew stanowisku Wojewody Gmina nigdy nie powierzała spółce z o.o. pod nazwą [...] prowadzenia żadnych szkół i przedszkoli publicznych. Spółka ta prowadzi jedynie działalność oświatową w formie przedszkoli niepublicznych, co w pełni koresponduje z dyspozycją art. 82 ustawy o systemie oświaty. Art. 5 ust. 5 ga ustawy o systemie oświaty uniemożliwia powierzenie lub przekazanie wykonywania zadań oświatowych, o których mowa w art. 5a ust. 2 – 2b ustawy o systemie oświaty, osobie prawnej utworzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 5a ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia społecznego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin – w przedszkolach oraz innych formach przedszkolnego, o których mowa w art. 14 a ust. 1a ustawy o systemie oświaty. W myśl przywołanego przepisu rada Gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Z powyższego, zdaniem gminy jednoznacznie wynika zakaz powierzenia gminnym osobom prawnym prowadzenia działalności oświatowej w formie przedszkoli publicznych. Obowiązujące przepisy prawa jednakże umożliwiają prowadzenie komunalnym osobom prawnym działalność oświatową w formie przedszkoli niepublicznych. Wskazany przez Wojewodę przepis art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty dotyczy tylko i wyłącznie przedszkoli publicznych, których [...] sp. z o.o nie prowadzi. Zakwestionowana przez Wojewodę uchwała nie dotyczyła powierzenia spółce zadań gminy w zakresie oświaty i prowadzenia przedszkoli. Uchwała dotyczyła sprzedaży w trybie bezprzetargowym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Niezrozumiałym jest więc powoływanie się przez organ nadzoru na art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jako podstawie do stwierdzenia nieważności w/w uchwały. Skarżąca podała, że wskazane przez Wojewodę orzeczenie NSA z 4 kwietnia 2013r. dotyczyło innego stanu faktycznego a mianowicie przekazania osobie prawnej lub fizycznej prowadzenia szkoły liczącej więcej niż 70 uczniów i tym samym nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem uchwały w niniejszej sprawie jest sprzedaż należącej do Gminy Ś. W.. nieruchomości. Sprzedaż nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest czym innym niż przekazanie szkoły w trybie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. Skarżąca podała, że Burmistrz gospodaruje nieruchomościami stanowiącymi własność gminy, a nieruchomości te mogą być przedmiotem obrotu, w tym sprzedaży z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw (art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przepis art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty takiego wyjątku nie stanowi. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2. Przepis art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia osoby fizyczne i osoby prawne, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo – rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną na cele nie związane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego. Skarżąca wskazała, że możliwe jest co do zasady istnienie spółek kapitałowych, które nie działają w celu osiągnięcia zysku i nie prowadzą działalności gospodarczej, której celem byłoby przysporzenie zysku udziałowcom. Spółka kapitałowa może bowiem powstać w każdym celu dozwolonym przez prawo, np. w celu charytatywnym, czy prowadzenia działalności oświatowej, opiekuńczej czy naukowej (uchwała Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 13 stycznia 2006r., III CZP [...]). Spółka [...] jest z całą pewnością osobą prawną wymienioną w art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie neguje tego organ nadzoru jak i tego, że przedmiotowa nieruchomość mogła zostać zbyta w trybie bezprzetargowym. Z tego względu stwierdzenie nieważności uchwały o sprzedaży nieruchomości ze względu na rzekome naruszenie art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należy ocenić jednoznacznie, jako naruszenie przez Wojewodę zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego określonej w art. 165 Konstytucji. Ingerencja w sferę samodzielności samorządu terytorialnego nie może być interpretowana rozszerzająco, nie powinna być też nadmierna. .Organ nadzoru może badać działalność jednostki samorządu terytorialnego tylko co do jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządu tylko wówczas, gdy zastanie naruszone prawo, nie są zaś uprawnione do oceny celowości, rzetelności i gospodarności działań podejmowanych przez samorząd. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarżącego, podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Na rozprawie dnia 14 września 2016r. pełnomocnik gminy podała, że spółka [...] w miejscu spornej nieruchomości prowadzi już przedszkole niepubliczne i sprzedaż bezprzetargowa tego dotyczy. Pełnomocnik Wojewody podał, że gmina Ś. . prowadzi tylko jedno przedszkole publiczne i kilkanaście przedszkoli niepublicznych, w tym 7 prowadzonych przez spółkę [...], przerzucając tym samym zadania własne gminy na inne podmioty. Spółka ta z działalności oświatowej prowadzi tylko wychowanie przedszkolne – prowadzi przedszkola niepubliczne a jest to działalność zarobkowa i przekazanie jej nieruchomości w trybie bezprzetargowym na ten cel jest niedopuszczalne. Na ulicy [...] w spornym budynku, gdzie jest teraz przedszkole prowadzone przez spółkę [...] mieściło się kiedyś przedszkole publiczne nr [...], które z uwagi na brak chętnych zostało wygaszone. (k. 55) We wniosku o otwarcie zamkniętej rozprawy na nowo z dnia 19 września 2016r. pełnomocnik gminy dołączył akt notarialny z 29 grudnia 2015r. rep. A nr [...] obejmujący uchwałę zgromadzenia wspólników [...] sp. z o.o w przedmiocie zmiany umowy spółki. Zgodnie z ta uchwałą nr 1 § 1 ust. 2 umowy spółki otrzymał brzmienie " w zakresie przedmiotu funkcjonowania spółki będzie również działalność oświatowa, przy czym w przypadku osiągania przez spółkę dochodu z przedmiotowej działalności będzie on w całości przeznaczony na cele związane z działalnością oświatową". Pełnomocnik podał, że w zakresie działalności oświatowej [...] sp. z o.o prowadzi wychowanie przedszkolne oraz opiekę dzienną nad dziećmi i z tytułu tej działalności pobiera opłaty. Nie oznacza to jednak automatycznie, że w omawianym zakresie spółka prowadzi działalność zarobkową. Tak zresztą nie jest, co wyraźnie wynika z treści § 1 ust. 2 umowy spółki. Należności otrzymane z tytułu opłat spółka przeznacza bowiem na inne cele niż dywidendę dla wspólnika, co jest dopuszczalne, choćby w świetle uchwały SN z 13.01.2006r. W art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie odwołuje się do pojęcia prowadzenia przez wymienione tam podmioty działalności gospodarczej (która na podstawie art. 83 a ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest wyłączona w odniesieniu do przedszkoli), lecz określa rodzaje (przedmiot) prowadzonej działalności , które z uwagi na ich cel i charakter zostały wyłączone z wymienionych wyżej ograniczeń przewidzianych w tej ustawie, o ile sprzedaż nieruchomości następuje na cele niezwiązane z działalnością gospodarczą i działalnością zarobkową. Każda działalność gospodarcza jest działalnością zarobkową, jednakże nie każda działalność zarobkowa jest jednocześnie działalnością gospodarczą. Zarobkowy cel (charakter) danej działalności związany jest przyjętym przez prowadzący daną działalność podmiot założeniem osiągnięcia zysku, a więc nadwyżki przychodów nad poniesionymi kosztami prowadzenia tej działalności. Zarobek (zysk) to kategoria ekonomiczna, obejmująca nadwyżkę wpływów nad wydatkami w danej działalności. Nie może to być więc działalność typu non – profit, czy też działalność związana z zaspokajaniem potrzeb własnych podmiotu ją prowadzącego, ale ma to być działalność nastawiona na uzyskiwanie dochodów (prowadzona odpłatnie i z zamiarem osiągnięcia zysku stanowiącego źródło utrzymania podmiotu). Jednocześnie podkreślić należy, że działalność zarobkowa odnosi się do celu jej prowadzenia a nie faktycznego osiągania zysku. O uznaniu określonej działalności za zarobkową decyduje istnienie (nawet potencjalne) materialnej korzyści wynikającej z wykonywania tej działalności dla podmiotu ją wykonującego. Naliczanie i pobieranie opłat nie oznacza w każdym przypadku, że prowadzona jest działalność dla (w celu) osiągnięcia zarobku. Opłaty mogą być bowiem pobierane na pokrycie jedynie kosztów działalności, co nie powoduje powstania dochodu. Z tają sytuacją, jak podał pełnomocnik gminy, mamy do czynienia odnośnie [...] sp. z o.o. Pełnomocnik gminy podał, że nie każdy przypadek prowadzenia przedszkola niepublicznego jest ukierunkowany na osiągnięcie zysku (a nieruchomość ma służyć celom zarobkowym). Przeznaczając daną nieruchomość do sprzedaży gmina powinna dokonać indywidualnej oceny, czy przedmiotowa działalność niepublicznego przedszkola ma na celu jedynie wypracowanie takich dochodów, które pozwalają na pokrycie kosztów jego działania i nie stanowią zysku dla podmiotu go prowadzącego (kalkulacja opłat), czy też jedną z przesłanek prowadzenia tej działalności jest wypracowanie przez podmiot prowadzący określonego zysku (po odliczeniu wszystkich kosztów tej działalności i inwestycji). Nie można bowiem automatycznie uznawać, że każdy podmiot prowadzący działalność oświatową w postaci np. przedszkola niepublicznego, prowadzi ją w celu zarobkowym. Dokonanie konkretnej oceny co do celu działalności danego podmiotu z pewnością ułatwiają ustalone w statucie czy w umowie spółki zasady gospodarki finansowej, które w przedmiotowej sprawie dają jednoznaczną odpowiedź na pytanie o to czy cel działalności [...] sp. z o.o. jest zarobkowy czy niezarobkowy. (k. 57 – 61). Pełnomocnik Wojewody przedłożył kserokopie uchwał Rady Miejskiej w [...] w sprawie likwidacji przedszkoli publicznych, w tym Przedszkola Nr [...] oraz uchwałę w sprawie ustalenia sieci przedszkoli w Gmina Ś. (k. 66 – 81). Pełnomocnik gminy przedłożył protokół sesji Rady Miejskiej w Ś. z 25 lutego 2016r., jednolity tekst umowy spółki zgłoszony do KRS, statut gminy Ś. . oraz wniosek spółki [...] sp. z o.o. w przedmiocie zbycia nieruchomości. (k. 83-128). Na rozprawie 17 listopada 2016r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a przeprowadził dowód z przedłożonych przez strony dokumentów na k. 68-81, 84-128. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016.1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2016, poz. 718 dalej ppsa.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 148 ppsa sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W przedmiotowej sprawie skarga okazała się nieuzasadniona. Została ona wniesiona w terminie 30 dni wskazany w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2016.446) przez uprawniony organ wraz z dołączoną uchwałą Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] kwietnia 2016r. Nr [...] o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego i powierzeniu wykonania tej uchwały Burmistrzowi Miasta Ś. , zgodnie z wymogiem art. 98 ust. 3 w/w ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w terminie 30 – stu dni od doręczenia uchwały przewidzianym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie to zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie zgodnie z wymogiem z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego nie może ograniczać się jedynie do oceny prawidłowości podnoszonych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zarzutów wobec uchwały, której nieważność Wojewoda stwierdził. Istotna jest bowiem zgodność z prawem samego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. Tak jak w przypadku decyzji administracyjnych, tak i wobec rozstrzygnięć nadzorczych o ile rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu nie ma podstaw do uwzględnienia skargi nawet w sytuacji, gdy uzasadnienie nie wskazuje wszystkich istotnych naruszeń a miały one miejsce. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 tej ustawy o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organ nadzoru może wnieść skargę do sądu tylko w przypadku wskazanym w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Z tego wynika, że w sytuacji gdy organ nadzoru stwierdziłby rozstrzygnięciem nadzorczym nieważność uchwały z uwagi na istotne naruszenie prawa a w uzasadnieniu nie wskazałby faktycznie zaistniałych naruszeń to nie miałby podstaw do wnoszenia później skargi na taką uchwałę, co zamykałoby drogę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Sąd zaś w sytuacji gdyby miał ograniczać się jedynie do oceny zarzutów wskazanych w uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, przy dostrzeżeniu innych istotnych naruszeń, musiałby sankcjonować pozostawienie w obrocie uchwał nieważnych, co nie byłoby zgodne z zasadą praworządności i kognicją sądów administracyjnych. Wskazać należy, że zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28.12.2010 r., I SA/Op 520/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – o ocenę legalności danej uchwały (zob. wyrok NSA z 04.08.2011 r., II OSK 168/11, CBOSA, wyrok WSA w Poznaniu z 4.09.2014r., IV SA/Po 701/14). O nieważności uchwały rady gminy stanowi ustalenie, że narusza ona prawo w stopniu istotnym. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemającą wpływu na istotną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy. W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl). Dlatego też rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, Sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.(tak WSA w Opolu w wyroku z dnia 6.02.2013r. (I S.A./Op 46/13) Przed przystąpieniem do dalszych rozważań wskazać należy, iż bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. W myśl art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 171 ust. 2 organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art. 171 ust. 1 Konstytucji RP jest art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446) stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 86 tej ustawy organem nadzoru jest m.in. wojewoda. W świetle powyższego oczywistym jest, iż Wojewoda posiadał ustawową kompetencję do kontroli legalności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] i stwierdzenia jej nieważności . W toku niniejszego postępowania rzeczą Sądu było ustalenie czy Wojewoda prawidłowo zakwestionował wyżej opisaną uchwałę Rady Miejskiej w [...]. . Zdaniem Sądu na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi twierdzącej. Przedmiotem zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały była sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Bez wątpienia uchwała ta jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2015, poz. 1515, obecnie t.j. Dz.U. 2016.446) zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczającej zakres zwykłego zarządu dotyczących zasad zbywania nieruchomości. Uchwała podjęta została na sesji Rady przy wymaganym kworum przy 16 głosach za, 2 przeciw i 1 wstrzymującym się. W tym zakresie nie naruszała przepisów. Podstawą wydania uchwały stanowiły przepisy art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 oraz art. 70 ust, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1774 ). Zasadą jest sprzedaż nieruchomości gminnych w drodze przetargu (art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2, tj. osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego. Bezspornie w sprawie ustalono, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona do sprzedaży w trybie bezprzetargowym spółce [...] sp. z o.o., w której jedynym udziałowcem jest Gmina Ś.. Spółka ta wpisana jest do Krajowego Rejestru Sądowego za numerem KRS [...]. Przeważającym przedmiotem działalności spółki jest wychowanie przedszkole. (k. 49v). Spółka ta prowadzi przedszkola niepubliczne na terenie Ś. , w tym w budynkach położonych w Ś. na ul. [...]. Z tytułu tej działalności pobiera opłaty (k. 57). W budynkach położonych w [...] na ul. [...] mieściło się Przedszkole Nr [...]. Było to przedszkole publiczne. Rada Miejska w Ś. podjęła w dniu [...] marca 2015r. uchwałę Nr [...] w sprawie likwidacji Przedszkola Nr [...] w [...]. Jak wskazano w uzasadnieniu do tej uchwały likwidacja przedszkola pozwoli na obniżenie kosztów funkcjonowania wychowania przedszkolnego w gminie ze względu na zmniejszenie wydatków związanych ze stosowaniem Karty Nauczyciela. Likwidacja przedszkola nie będzie miała wpływu na zapewnienie miejsc w przedszkolach. (k. 76, 77). Spółka [...] sp. z o.o. użytkuje nieruchomość na ul. [...] odpłatnie na podstawie umowy dzierżawy z dnia 27 sierpnia 2014r. zawartej na czas nieokreślony do dnia 31 sierpnia 2017r. (uzasadnienie uchwały Nr [...]). Organ nadzoru uznał, że uchwała istotnie narusza prawo, gdyż nie wypełnia dyspozycji zawartej w przepisie art. 37 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ze względu na obejście bezpośredniego stosowania postanowień art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przez powierzenie prowadzenia przedszkoli spółce prawa handlowego ze 100% udziałem gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 ustawy o systemie oświaty (t.j. Dz.U. 2016. 1943) zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Skarżąca gmina słusznie zauważyła, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy likwidacji przedszkola publicznego, nie dotyczy też powierzenia prowadzenia przedszkola publicznego spółce [...] sp. z o.o. Zgodnie z art. 5 ust. 5ga ustawy o systemie oświaty jednostka samorządu terytorialnego nie może powierzyć lub przekazać wykonywania zadań oświatowych, o których mowa w art. 5a ust. 2-2b, osobie prawnej utworzonej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego lub osobie prawnej, w której ta jednostka samorządu terytorialnego ma udziały, albo której ma akcje. W szczególności jednostka samorządu terytorialnego nie może przekazać takiej osobie prawnej prowadzenia szkoły na podstawie ust. 5g, ani udzielić jej zezwolenia na założenie publicznej szkoły, placówki lub innej formy wychowania przedszkolnego na podstawie art. 58 ust. 3. Skarżąca słusznie wskazała, że ograniczenia te dotyczą przedszkoli publicznych. Z ich treści nie wynika wprost zakaz prowadzenia przez spółkę komunalną przedszkola niepublicznego. Powyższe nie wskazuje jednak, że stanowisko organu nadzoru nie było zasadne. Z pewnością bowiem prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy (art., 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty) i z tego zadania gmina zwolnić się nie może. W przedmiotowej sprawie zgodność z prawem budził fakt, że sprzedaż dotyczyła nieruchomości, w którym funkcjonowało publiczne Przedszkole Nr [...]. Przedszkole to uchwałą rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2015r. Nr [...] zostało zlikwidowane. Jednak, co nie zostało uwzględnione przez Radę przy podejmowaniu uchwały z [...] lutego 2016r. Nr [...] w chwili podjęcia uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z tego samego dnia tj. 25 lutego 2016r. w sprawie IV SA/Po 887/15 stwierdził nieważność w/w uchwały w przedmiocie likwidacji tego przedszkola na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. co wywiera skutki ex tunc. Wyrok ten nadal nie jest prawomocny z uwagi na wywiedzenie skargi kasacyjnej, nie zmienia to jednak faktu, że ta istotna okoliczność dla podjęcia uchwały w przedmiocie sprzedaży nieruchomości, w której mieściło się Przedszkole Nr [...] powinna zostać uwzględniona przy podejmowaniu uchwały z 25 lutego 2015r. a nie została. Jak wynikało z protokołu sesji Rady Miejskiej w Ś. z [...] lutego 2016r., która rozpoczęła się o godz. 15.30 informacja o wyznaczeniu rozprawy w przedmiocie skargi na uchwałę o likwidacji Przedszkola Nr [...] na godz. 12.20 była znana (k. 84, 84c i 97) a mimo to nie została uwzględniona. W chwili podejmowania uchwały o bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości stwierdzona została nieważność uchwały o likwidacji przedszkola, które mieściło się na tej właśnie nieruchomości. Uchwała nie uwzględniała więc stanu faktycznego sprawy, co wskazuje na istotne naruszenie prawa. Nie można bowiem uznać, że sprzedaż bezprzetargowa nieruchomości, w które mieściło się przedszkole publiczne, prowadzenie którego należy do zadań własnych gminy na rzecz spółki komunalnej, która na tej nieruchomości niejako w miejsce przedszkola publicznego ma prowadzić przedszkole publiczne, w sytuacji gdy stwierdzona została nieważność uchwały likwidującej przedszkole publiczne nie naruszało art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Okoliczności te nie zostały uwzględnione ani wyjaśnione w trakcie sesji rady, nie zostały wskazane w uzasadnieniu uchwały. Zdaniem Sądu, wprawdzie żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy/rady miejskiej, jednak obowiązek jego sporządzenia w orzecznictwie i doktrynie wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Prawidłowe uzasadnienie uchwały umożliwia bowiem ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. Odnosząc się do kwestii prawidłowego zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd stwierdza, że z uzasadnienia uchwały oraz przedłożonych dokumentów nie wynika, by spółka [...] sp. z o.o na dzień podjęcia uchwały była podmiotem wskazanym w art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Winno bowiem zostać ustalone, że jest ona osobą prawną, która prowadzi działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego. W myśl tego przepisu ma to być osoba prawna, która już prowadzi taką działalność a nie dopiero zamierza ją prowadzić. Skarżąca gmina wskazywała, że spółka jest podmiotem prowadzącym działalność opiekuńczą , z której dochód w całości przeznacza na cele związane z działalnością oświatową. Gmina podała, że zgodnie z art. 83 a ust. 1 ustawy o systemie oświaty prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, nie jest działalnością gospodarczą. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ilekroć w dalszych przepisach ustawy jest mowa bez bliższego określenia o szkole należy przez to rozumieć także przedszkole. Działalności oświatowa w postaci prowadzenia przedszkola nie jest działalnością gospodarczą, która z definicji zawartej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. 2016.1829) jest działalnością zarobkową. To, że nie prowadzi działalności zarobkowej nie oznacza jednak, że nie prowadzi działalności zarobkowej. Wskazanie jedynie tej okoliczności we wniosku spółki z dnia 3.11.2015r. o sprzedaż bezprzetargową nieruchomości nie było wystarczające. Celem wykazania, że spółka nie prowadzi działalności zarobkowej, na którą wskazuje art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarżąca przedłożyła uchwałę Nr 1 zgromadzenia wspólników spółki z dnia 29 grudnia 2015r. zawartą w protokole nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników z 29.12.2015r. w formie aktu notarialnego (repertorium A nr [...]), zgodnie z którą § 1 ust. 2 umowy spółki otrzymuje brzmienie: " w zakresie przedmiotu funkcjonowania spółki będzie również działalność, przy czym w przypadku osiągania przez spółkę dochodu z przedmiotowej działalności będzie on w całości przeznaczany na cele związane z działalnością oświatową". Uchwała ta została przedłożona do wniosku w sprawie sprzedaży przez spółkę w dniu 30.12.2015r. Z uzasadnienia uchwały Nr [...] wynikało, że do wniosku spółka przedłożyła kserokopię w/w aktu notarialnego. Tekst jednolity umowy spółki ze zmianą § 1 ust. 2 (aczkolwiek z wpisaniem "działalność edukacyjna" zamiast "działalność oświatowa") spółka przedłożyła w sądzie rejestrowym 5 maja 2016r. (k. 107). Z tych dokumentów i dokonanych na ich podstawie ustaleń w uzasadnieniu uchwały Nr [...] nie wynika, by spółka wykazała, iż jest podmiotem wymienionym w art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. takim który nie prowadzi działalności zarobkowej w zakresie działalności oświatowej. (skarżąca gmina przyznała, że spółka pobiera opłaty za prowadzenie przedszkola). Wynika co najwyżej, że dochód z działalności oświatowej dopiero będzie przeznaczany na cele oświatowe a nie, że jest. Z § 14 umowy spółki wynika, że wspólnik ma prawo do udziału w zysku. Z § 4 umowy spółki wynika, że przedmiotem jej działalności jest nie tylko działalność oświatowa. Z pewnością nie jest więc to podmiot o jakim wspomniała Skarżąca w skardze, tj. powstały w innym celi niż prowadzenie działalności zarobkowej. Zmiana umowy spółki zgodnie z art. 255 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U. 2016.1578) wymaga uchwały wspólników i wpisu do rejestru. Wpis do rejestru zmiany umowy spółki w zakresie wskazywanego § 1 ust. 2 umowy ma więc charakter konstytutywny. W przedmiotowej sprawie nie wykazano, by został on dokonany przed podjęciem uchwały Nr [...], a tym samym, by na dzień podjęcia tej uchwały spółka [...] sp. z o.o. była podmiotem określonym w art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi istotne naruszenie tego przepisu. Z tych względów organ nadzoru prawidłowo uznał, że uchwała Nr [...] w sposób istotny narusza prawo i stwierdził jej nieważność. . Sumując Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona i na podstawie w/w przepisów oraz art. 151 p.p.s.a skargę oddalił. Wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego nie był zasadny. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ma przepisu, który pozwalałby na zasadzenie kosztów na rzecz skarżącego, którego skarga została oddalona i to na wniosek organu. .