II SA/Po 357/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2009 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...].r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik Pismem z dnia [...]12.2006 r. K. S. i J. S. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z częścią handlowo-usługową w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego. Burmistrz Miasta T. decyzją z [...]07.2006 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Jednak, po rozpatrzeniu odwołania R. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]07.2007 r. utrzymało decyzję organu i instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta T. decyzją z dnia [...]12.2007 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z częścią handlowo-usługową w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w toku postępowania udokumentowano zapewnienie zaopatrzenia w wodę, energie elektryczną, odbiór ścieków, wód deszczowych i odpadów komunalnych. Inwestor ustalił we wniosku budynek jako "jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym" Organ odwołując się do treści § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.[...]2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie, wskazał na tożsamość pojęć budynku "dwukondygnacyjnego" i budynku z poddaszem użytkowym, bowiem poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi stanowi kondygnację. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że rozstrzygnięcie zapadło, po uzgodnieniu z Zarządem Dróg Powiatowych w T. i Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w P. Delegatura w K.. Takie uzgodnienia wydano, bowiem przy wydawaniu uchylonej decyzji z [...]07.2006 r. i są one zgodne z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W przewidzianym ustawą terminie odwołanie wniosła R. M. podnosząc, że wysokość planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie została prawidłowo określona, zaskarżona decyzja powinna kreować obowiązek rozbiórki obecnie istniejącego obiektu mieszkalnego, a planowana odległość od granicy z nieruchomością odwołującej się ma odpowiadać wymogom Prawa budowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]02.2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w toku postępowania organ na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 wyznaczył obszar analizowany stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Wyniki analizy warunków, funkcji i cech zabudowy doprowadziły do wniosku, ze planowania inwestycja jest możliwa do realizacji i nie stanowi ingerencji w istniejący układ funkcjonalno-urbanistyczno-architektoniczny pod warunkiem dostosowania bryły projektowanego obiektu do istniejącego na przedmiotowej działce budynku i zamknięcia wszelkiej uciążliwości spowodowanej wprowadzeniem dodatkowych usług w granicach działki. Podkreślono przy tym, że obecnie istniejący budynek posiada 2 kondygnacje oraz stromy dach dwuspadowy. Planowany budynek należy projektować jako dwukondygnacyjny (w tym poddasze użytkowe) z dachem stromym, dwuspadowym. W skardze do sądu administracyjnego R. M. podniosła, że została ona pominięta jako strona w toku postępowania uzgodnieniowego. Skarżąca ponownie zakwestionowała ustalenie warunków zabudowy dla obiektu "dwukondygnacyjnego" i wskazał na zamieszczenie w aktach 3 różnych wersji "Wyników analizy". Skarżąca zakwestionowała również sformułowanie, gabaryty i charakter planowanej inwestycji, w tym powierzchnia handlowo-usługowa ma odpowiadać istniejącemu budynkowi mieszkalnemu przeznaczonemu do rozbiórki. W ocenie skarżącej, bowiem przeznaczony do rozbiórki obiekt mieszkalny nigdy nie miał charakteru handlowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, wskazując na argumenty powołane w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Nie wszystkie jednak podniesione w skardze zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...]07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Poza sporem w sprawie pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, że impulsem inicjującym postępowanie administracyjne był wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego z częścią handlowo-usługową w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest dopełnienie wymogów procedury ustalania warunków zabudowy, w tym sposób interpretacji i ustalenia parametrów planowanej zabudowy oraz wytycznych w zakresie kontynuacji charakteru zabudowy, a także kwestia pozbawienia skarżącej udziału w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału w kontekście zgodności ze wskazanymi powyżej przepisami doprowadziła do wniosku, że w sprawie naruszono szereg przepisów. Intencją wnioskodawcy było pobudowanie budynku mieszkalnego z częścią handlowo-usługową w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla objętego żądaniem wniosku zamierzenia inwestycyjnego zakończono decyzją z dnia [...]12.2007 r. Podjęte rozstrzygnięcie oparto na Wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]02.2007 r. W myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, stanowiące załącznik do decyzji Wyniki analizy winny zawierać część tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Załączona do decyzji mapa (dalej – mapa składana) odpowiada wprawdzie wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak uwadze organu umknęło błędne wyznaczenie na niej obszaru analizowanego. Stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przedstawiony na załączniku graficznym obszar analizowany, nie odpowiada powołanym powyżej wytycznym, z uwagi na jego zawężenie. Jeżeli natomiast teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo to również sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji (por. wyrok WSA z 24.08.2005 r., sygn. IV SA/Wa 252/05, wyrok WSA z [...][...]2006 r., sygn. IV SA/Wa 1504/06). Wymogom wskazanym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. nie odpowiadają również ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). W pkt 4.2. Wyników analizy dotyczącym "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki" wskazano, że na analizowanych sąsiednich działkach, których numerów nie wskazano średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi [...]%. Jednocześnie ustalono, że na objętej żądaniem wniosku działce wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi obecnie [...]%. Stwierdzono również, że na przedmiotowej działce wskaźnik zabudowy nie może przekraczać obecnie istniejącego, tj. [...]%. W załączonej do akt sprawy dokumentacji brak jednak, ustaleń co do sposobu zabudowy objętej wnioskiem działki, a także na temat wykorzystanego sposobu obliczeń. W dniu [...]03.2008 r., na rozprawie wnioskodawca wyjaśnił, że oprócz budynku głównego na jego posesji znajduje się budynek handlowo-mieszkalny - użytkowe poddasze, a także wolnostojące usytuowane w granicy 2 garaże oraz murowane szopki. Zaniechanie przez organy odniesienia się do tej okoliczności nie pozwala dokonać - w tym zakresie - oceny merytorycznej podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się z kolei do zarzutu strony skarżącej w zakresie uzależnienia pozytywnego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy od uprzedniej rozbiórki istniejącego obiektu wskazać należało, że sprawa rozbiórki istniejącego budynku jest osobną kwestią. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ustala wprawdzie warunki i wymagania planowanej inwestycji, lecz ocena zachowania tych ustaleń i warunków należy do kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę. Organy administracji w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązane są wyjaśnić i ocenić, czy realizacja inwestycji według złożonego przez inwestora projektu technicznego nie doprowadzi do zmiany charakteru i parametrów zabudowy a nadto, czy jest zgodna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Na etapie ustalania warunków zabudowy takie oceny są przedwczesne. Inwestor zobowiązany będzie zachować parametry inwestycji określone w decyzji o warunkach zabudowy, w tym maksymalną powierzchnię zabudowy. Tak, więc fakt ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnej powierzchni zabudowy (istniejącej i nowej) w stosunku do powierzchni działki lub terenu "bez zmian" - przy prawidłowo obliczonym wskaźniku zabudowy - nie będzie sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z 27.11.2007 r., sygn. II OSK 1566/06). Zauważyć również należy, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie informację o możliwości i warunkach zlokalizowania inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora i uprawnia do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może przesądzać o lokalizacji planowanego przedsięwzięcia na działce, tak więc ustalenie przez burmistrza, że planowane zamierzenie inwestycyjne ma zostać zrealizowane w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego stanowiłoby naruszenie przepisów prawa. Takie ustalenia następują, bowiem na etapie pozwolenia na budowę. Odnosząc się z kolei do zarzutu pozbawienia skarżącej udziału w postępowaniu uzgodnieniowym zauważyć trzeba, że organ prowadzący postępowanie główne nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia. Rozpoznając skargę na decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy kontroli w tym zakresie nie dokonuje też sąd administracyjny, bowiem postanowienie uzgadniające nie jest w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) aktem podjętym w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga wniesiona od decyzji kończącej postępowanie główne (por. wyrok NSA z 20.06.2007 r., sygn. II OSK 922/06). Występując do innego organu o zajęcie stanowiska, organ załatwiający sprawę, zawiadamia o tym strony, ich przedstawicieli lub pełnomocników. Podmioty te mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w głównym postępowaniu administracyjnym w celu czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym (tak J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 498). Wydane przez organ współdziałający postanowienie może być zaskarżone przez strony zażaleniem (art. 106 § 5 kpa). Dlatego organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających strony brały udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe. Wiąże się z tym zasada zawarta w uchwale 7 sędziów NSA z 09.11.1998 r. (OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7), że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 kpa, narusza przepis art. 106 § 1 kpa. Ustalenia prowadzone przez organ prowadzący postępowanie główne ograniczone są tylko do zakresu, pozwalającego stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło (por. wyrok NSA z dnia 24.01.2008 r., II OSK 1931/06, lex nr 352067). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie wyjaśnienie wskazanych kwestii i zastosowanie się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności ponowne przeprowadzenie Analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a następnie ponowne sporządzenie projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli w wyniku ponownego rozpoznania wniosku organ sporządzi nowy, odmienny od pierwotnego projekt decyzji wówczas będzie on stanowił nowy przedmiot uzgodnienia. Postępowanie uzgodnieniowe będzie niewątpliwie wymagało wówczas powtórzenia (por. wyrok WSA z dnia 07.11.2006 r., sygn. IV SA/Wa 1731/06). W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie główne winien prawidłowo określić strony postępowania uzgodnieniowego, w tym status skarżącej. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów konieczne było uchylenie decyzji organów obu instancji. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w pkt. I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt III wyroku Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ E.Podrazik