II SA/Po 408/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Pismem z dnia 5 stycznia 2012 r. W. B. reprezentowany przez adw. M. K. wezwał, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wójta Gminy G. do usunięcia naruszenia interesu prawnego naruszonego uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...] 2011 r nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w K. W., gmina G.. W wezwaniu podniesiono, iż przed przyjęciem ww. uchwały teren osiedla "Panorama", na którym swój dom posiada W. B., przeznaczony był pod niską zabudowę wielorodzinną i w części pod budownictwo jednorodzinne. Tymczasem przedmiotowa uchwała z dnia 22 sierpnia 2011 r. przewiduje zlokalizowanie na tym terenie wielkopowierzchniowych obiektów użyteczności publicznej o znacznej kubaturze, co w oczywisty sposób wpłynie negatywnie na zastany układ osiedla mieszkaniowego. Powołując się na treść art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym W. B. wyjaśnił, iż obszar oddziaływania potencjalnych obiektów wzniesionych na działkach, dla których uchwalono przedmiotową uchwalą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będzie się rozciągał także na należącą do niego nieruchomość - jedna z przedmiotowych działek znajduje się na wprost nieruchomości przez szerokość wąskiej osiedlowej uliczki, a kilka innych działek usytuowanych jest w bliskim sąsiedztwie. Charakter zaplanowanych inwestycji będzie miał negatywny wpływ na nieruchomość wzywającego z uwagi na tzw. immisje, czyli naruszanie prawa własności poprzez np. hałas, zwiększony ruch samochodowy, natężenie ruchu pieszych, abstrahując w tym miejscu od spadku wartości nieruchomości i poczucia bezpieczeństwa. W. B. podniósł, iż jego interes prawny w przedmiotowej sprawie należy odnosić do związku między sferą indywidualnych praw wzywającego, wynikających z norm prawa przedmiotowego, takich jak art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przedmiotową uchwalą Rady Gminy G., która te prawa wzywającego narusza. Ujemne oddziaływanie obiektów, na których wybudowanie pozwala miejscowy plan, na jego nieruchomość jest równoznaczne z naruszaniem interesu prawnego (w tym przypadku — naruszenie prawa własności). Uchwalą nr [...] z dnia [...]2012 r. Rada Gminy G. uznała wezwanie wniesione przez W. B. jako bezzasadne. W ocenie organu wzywający nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego. Ponadto nie jest właścicielem nieruchomości objętych zmianą planu, a sam fakt zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, która to zmiana powoduje możliwość wznoszenia nowych obiektów, nie jest takim naruszeniem Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej. Pismem dnia 16 kwietnia 2012 r. W. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] , [...],[...],[...] w K. W. gmina G.. W skardze powtórzył zarzuty podniesione w wyżej opisanym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zaznaczył, iż mimo położenia jego działki poza obszarem, którego dotyczy przyjęty zaskarżoną uchwałą plan miejscowy doszło do naruszenia jego interesu prawnego, gdyż planowane inwestycje będą oddziaływać na jego nieruchomość. Skarżący podniósł, iż przyjęcie zaskarżonej uchwały spowodowało następstwo w postaci ograniczenia jego konkretnych uprawnień właścicielskich. Lokalizacja w sąsiedztwie innych obiektów niż domki jednorodzinne będzie związana ze zwiększeniem ruchu, hałasem i zaśmiecaniem co spowoduje utratę wartości nieruchomości skarżącego. Zaskarżona uchwała dopuszcza lokalizację obiektów usługowo-komercyjnych (w tym przedszkola) podczas gdy nie mogą zostać spełnione przepisy dotyczące bezpieczeństwa ludzi i ochrony przeciwpożarowej. Do przedszkola winna zostać doprowadzona droga przeciwpożarowa o parametrach określonych w § 125 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r . w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a tymczasem ulica przy której ma być zlokalizowane przedszkole nie spełnia tych parametrów. Ponadto podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone przedstawieniem Radzie Gminy G. analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Odpowiadając na skargę, pełnomocnik Rady Gminy G., wniósł jej oddalenie podtrzymując wcześniejsze stanowisko organu, iż skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu przez zaskarżoną uchwałę. Organ podkreślił, iż samo naruszenie parowa nie wystarczy do wywiedzenia skargi w trybie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym bez wykazania przy tym naruszenia interesu prawnego skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej" "u.s.g". Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy wymóg formalny do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust 1 u.s.g. został spełniony albowiem skarga została wniesiona w terminie, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym kolejnym obowiązkiem Sądu było sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby im legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie z treścią powołanego art. 101 ust 1 u.s.g. legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04 oraz postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2005 r. o sygn. OSK 1563/04 - oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Interes prawny, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. to interes chroniony prawem. Dla jego wykazania wskazać należy zatem normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu (patrz. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. os sygn.. akt II OSK 902/11 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Również z w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (patrz: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01 – opubl. w LEX nr 81964 – oraz wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r. o sygn. akt II OSK 2451/11 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (patrz: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114 oraz wyroki NSA z dnia 23 lutego 2012 r. o sygn. akt II OSK 2451/11 i z dnia 4 lutego 2005 r. o sygn. akt OSK 1563/04 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Reasumując stwierdzić należy, iż dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zauważyć należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd zgodnie, z którym jeżeli skarżący ma nieruchomość położoną na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tej nieruchomości, czy nawet nieruchomości sąsiednich objętych planem, to już to wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2009 r., II OSK 1391/09, z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. II OSK 12931/09 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy działka należąca do skarżącego (nr [...] przy ul. W. [...]) znajduje się na obszarze nieobjętym planem miejscowym przyjętym zaskarżoną uchwałą. Niemniej nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. (por. wyrok NSA z 1 września 2009 r. o sygn. akt II OSK 900/09, wyrok NSA z 2 lipca 2009 r. o sygn. akt II OSK 591/09, wyrok NSA z 13 marca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1360/08 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe uwagi, w ocenie Sądu strona skarżąca nie wykazała, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić wyłącznie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis ten nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Przepis ten statuuje bowiem ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2008r. o sygn. akt II OSK 1413/07 oraz z dnia 21 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 310/10 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Nadto zauważyć należy, iż według skarżącego inwestycje przewidziane w przedmiotowym planie będą negatywnie oddziaływać na jego nieruchomości, co będzie powodowało ograniczenia w korzystaniu z niej w sposób zgodny z jej mieszkalnym przeznaczeniem (art. 140 Kodeksu cywilnego). Skarżący wskazał przy tym na powstanie immisji związanych ze zwiększonym ruchem pojazdów i pieszych w sąsiedztwie, hałasem, utratą wartości jego nieruchomości i obniżeniem poczucia bezpieczeństwa. W ocenie Sądu powyższe zarzuty nie zostały skonkretyzowane przez stronę skarżącą i nie znajdują potwierdzenia w treści zaskarżonej uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] 2011 r. nr [...] . Brak jest podstaw do przyjęcia, iż przewidziane na działkach nr [...] i [...] obiekty usług rekreacji fizycznej z uwagi na oddalenie granicy tych działek od granicy działki należącej do skarżącego (ok. 130 metrów) będą w jakikolwiek sposób oddziaływały na tę działkę. Zwłaszcza, iż dojazd do tych obiektów nie będzie odbywał się przez ul. Widokową, która według zapewnień skarżącego jest ulicą "ślepą" i nie prowadzi w kierunku działek nr [...] i [...] . Ponadto nieruchomość skarżącego jest oddzielona od działek nr [...] i [...]trzema pasmami zabudowanych działek co praktycznie wyklucza możliwości oddziaływania budynków rekreacji fizycznej na działkę skarżącego. Odnosząc się do lokalizacji w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] - terenów przeznaczonych pod usługi oświaty zauważyć należy, iż skarżący również, nie skonkretyzował w jaki sposób lokalizacja na tym terenie budynków związanych z oświatą narusza jego indywidualny, prawnie chroniony interes. Podkreślić trzeba , iż ewentualna realizacja przedszkola czy innych obiektów przeznaczonych na czasowy pobyt dzieci i młodzieży nie będzie wiązała się ze zmianą dotychczasowych norm hałasu na tym terenie. Zgodnie bowiem § 7 ust. 2 pkt 1 lit. d zaskarżonej uchwały dla terenów, o których mowa w tej uchwale obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone w przepisach odrębnych. Z kolei zgodnie z tabelą nr 3 Lp. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej są takie same jak dla terenów zabudowy przeznaczonej na pobyt stały lub czasowy dzieci i młodzieży. Jak słusznie podkreśliła organ w odpowiedzi na skargę niezrozumiałe są zarzuty dotyczące lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów pawilonów handlowych. Zaskarżona uchwała nie przewiduje przeznaczenia terenów pod tego rodzaju inwestycje. Reasumując stwierdzić należy, iż strona skarżąca wnosząc na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...] 2011 r. nr [...] nie wykazała naruszenia jej indywidualnego, konkretnego, realnego i obiektywnego interesu prawego przez zaskarżoną uchwałę. Również nie można uznać aby nieskonkretyzowane i subiektywne odczucie utraty bezpieczeństwa czy spadku wartości nieruchomości mogło mieć wpływ na ocenę interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do Sądu. Tym samym skarga nie mogła zostać rozpatrzona merytorycznie. Nie mógł zatem zostać rozpoznany podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów dot. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz naruszenia procedury obowiązującej przy uchwalaniu miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie zauważyć należy, iż żaden właściciel nieruchomości, planując jej wykorzystanie pod określoną zabudowę, inwestycję, czy rodzaj działalności gospodarczej nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia. W tej sytuacji, wobec uznania, iż przedmiotowa uchwała nie narusza interesu prawnego W. B., Sad oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.