II SA/Po 41/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2013 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [....] 2012 r. Nr [....] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. o nr [...] Prezydent Miasta P. przyznał A. B. świadczenie pielęgnacyjne w wysokości po [...] zł miesięcznie na okres od 6 listopada 2011 do 31 marca 2013 r. w związku opieką na C. T. W dniu 22 maja 2012 r. A. B. poinformowała organ, iż jej matka - C. T. zmarła w dniu 4 maja 2012 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Prezydenta Miasta P. uchylił od dnia 5 maja 2012 r. decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. o nr [...] przyznającą świadczenie pielęgnacyjne na rzecz C. T. Decyzja powyższa stała się ostateczna wobec niezaskarżenia jej przez stronę. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił, że kwota [...] zł pobrana przez A. B. tytułem świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz C. T. - w okresie od 5 maja 2012 do 31 maja 2012 jest świadczeniem nienależnie pobranym. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w związku ze śmiercią C. T. i decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. od dnia 5 maja 2012 r. ustało A. B. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz C. T. Dalej Prezydent Miasta P. wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrano świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zdaniem organu przesłanki określone w tym przepisie wystąpiły w niniejszej sprawie. Organ podniósł, że we wniosku o przyznanie świadczenia znajdują się złożone przez A. B. oświadczenia potwierdzone podpisem o zapoznaniu się z warunkami uprawniającymi do przyznawania świadczeń rodzinnych, jak również o zapoznaniu się z obowiązkiem wynikającym z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. obowiązkiem niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Ponadto w pouczeniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne A. B. również została pouczona o treści art. 25 ust. 1 ustawy. W związku z powyższym kwota [...] zł wypłacona A. B. tytułem świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz C. T. - w okresie 5 maja 2012 do 31 maja 2012 stanowi świadczenie nienależnie pobrane podlegające zwrotowi zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. B. podnosząc, iż w sytuacji śmierci matki obowiązek powiadomienia o tym fakcie organu uważała za sprawę drugorzędną. Wskazała jednak, iż po zakończeniu uroczystości pogrzebowych powiadomiła organ o śmierci matki. Z uwagi na konieczność opieki nad matką nie była nigdzie zatrudniona i dopiero teraz podjęła pracę, z którą wynagrodzenie otrzyma w sierpniu 2012 r. W związku z powyższym nie posiada aktualnie kwoty do której zwrotu zobowiązał ją organ. Strona wniosła o umorzenie kwoty lub rozłożenie jej na raty. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż aby można było mówić o świadczeniu nienależnie pobranym w świetle przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych konieczne jest łączne wystąpienie wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie, tj. wypłacenie świadczenia mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do niego albo wstrzymania wypłaty świadczenia w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie strona postępowania została zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia podmiotu realizującego świadczenia rodzinne o zmianach mających wpływ na prawo do przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Świadoma powyższego obowiązku A. B. w dniu 22 maja 2012 r. poinformowała organ I instancji o zgonie C. T. Kolegium podkreśliło, że definicja nienależnie pobranych świadczeń wynikająca z art. 30 ust. 2 pkt 1 zakłada wypłacenie świadczenia mimo wystąpienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest uprawnionej osobie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się określonym przez prawo stopniem niepełnosprawności. Zgon osoby wymagającej opieki jest z całą pewnością ustawową okolicznością powodującą ustanie prawa do wypłacenia świadczenia pielęgnacyjnego. Śmierć takiej osoby jest równoznaczna z brakiem podmiotu, wobec którego miała być sprawowana opieka. Organ zauważył, iż C. T. zmarła w dniu 4 maja 2012 r. natomiast zgodnie z załączonym do akt sprawy harmonogramem wypłat, świadczenie pielęgnacyjne w miesiącu maju 2012 r. zostało wypłacone A. B. w dniu 15 tegoż miesiąca. Zatem są przesłanki aby stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie wypłacenie stronie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 15 maja 2012 r. nastąpiło mimo wystąpienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń, skoro w tym dniu osoba wymagająca opieki nie żyła. Według Kolegium powyższe sprawia, że w przedmiotowej sprawie są podstawy do orzekania w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o nienależnym pobraniu świadczeń przez A. B. Jednakże organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszaniem art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zawiera bowiem uzasadnienia odpowiadającego wymogom cytowanego wyżej przepisu. W sentencji swojej decyzji organ I instancji podał kwotę, do zwrotu której zobowiązana jest strona ([...] zł), nie przedstawiając sposobu przeprowadzenia obliczeń, nie wskazując czy kwota [...] jest kwotą główną, czy kwotą główną wraz z odsetkami, nie wskazując na obowiązek zwrotu odsetek i ich wysokości. Brak jest jakiegokolwiek wskazania, w jaki sposób kwota [...] zł została ustalona. Ponadto organ nie wskazał wysokości żądanych odsetek na dzień wydania decyzji. Zdaniem Kolegium brak powyższych elementów w decyzji organu I instancji uniemożliwia stronie skuteczną ochronę swych praw oraz zrozumienie podstaw nałożonych na nią obowiązków. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. B. podnosząc, iż pogrążona w żalu i zajęta organizacją pogrzebu nie mogła od razu powiadomić organu o śmierci matki. Udała się do siedziby organu tak szybko jak to było tylko możliwe. Wskazała nadto, iż dopiero po śmierci matki mogła podjąć pracę, a pierwsze wynagrodzenie odebrała dopiero we wrześniu 2012 r. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Występujący na rozprawie pełnomocnik skarżącej popierał skargę oraz podał, iż około dwóch dni po zgonie C. T. A. B. poinformowała telefonicznie o tym fakcie P. Centrum Świadczeń, gdzie uzyskała informację, iż formalne zgłoszenie tego faktu nie jest sprawą pilną. Podał nadto, iż na potwierdzenie powyższej okoliczności skarżąca może przedstawić organom wykaz połączeń wychodzących z jej telefonu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W art. 145 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wskazał wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Mając powyższe stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy winien co do zasady rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć ją merytorycznie, a jedynie w wyjątkowych wypadkach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnąć kasacyjnie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jedynie wtedy gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego zbadania całości sprawy, a nie tylko tych zagadnień, które zostały wskazane w środku odwoławczym. Organ zarówno II instancji musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a także odnieść się do występujących w sprawie istotnych zagadnień faktycznych i prawnych. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż przesłanką wszelkich rozstrzygnięć organów administracji winny być kompletne ustalenia faktyczne. Zasada powyższa wynika wprost z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i znajduje zastosowanie do postępowania toczącego się przed organami obu instancji. W szczególności art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2012 r., sygn. II GSK 1548/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). O ile analiza akt sprawy pozwala zaś na stwierdzenie, iż zebrany w niej został kompletny materiał dowodowy, to jednocześnie zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie sprostało wymogowi rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się bowiem do faktu, iż w decyzji o przyznaniu A. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad C. T. termin płatności tegoż świadczenia określony był jako cyt. "do ostatniego dnia każdego miesiąca", a A. B. poinformowała organ I instancji o zaistniałym w dniu 4 maja 2012 r. zgonie C. T. w dniu 22 maja 2012 r. Powyższe okoliczności są przy tym o tyle istotne dla sprawy, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie definiują przy tym terminu niezwłocznie, co oznacza, że nie zachodzi w tej sytuacji wyznaczenie terminu w sposób bezwzględny, a osoba na wniosek której przyznano świadczenie winna gdy tylko wystąpią zdarzenia określone w art. 25 ust. 1 poinformować o nich odpowiedni organ. Nieostrość użytego przez ustawodawcę sformułowania nakłada każdorazowo na organ obowiązek oceny czy w realiach danej sprawy strona dopełniła obowiązku niezwłocznego poinformowania o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny, uzyskaniu dochodu lub innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, czy też obowiązkowi temu uchybiła. Ocena ta musi przy tym uwzględniać indywidualne okoliczności sprawy takie jak charakter zdarzenia podlegającego zgłoszeniu i jego wpływ na psychikę osoby zobowiązanej, zakres innych nie cierpiących zwłoki obowiązków ciążących w danym okresie na osobie zobowiązanej, czy też ilość dni wolnych od pracy przypadających pomiędzy zdarzeniem podlegającym zgłoszeniu, a samym zgłoszeniem. Nie bez znaczenia dla oceny czy strona prawidłowo spełniła ciążący na niej obowiązek będzie także okoliczność czy powiadomienie organu nastąpiło przed czy po terminie płatności świadczenia, przy czym przez termin płatności świadczenia rozumieć należy nie datę faktycznego dokonania przez organ przelewu na konto bankowe strony, co jest okolicznością całkowicie od strony niezależną i mogącą do czasu zapoznania się z wyciągiem z konta bankowego pozostawać poza jej wiedzą, lecz określoną w decyzji datę płatności świadczenia. Poczynienie powyższych ustaleń jest niezbędne, albowiem w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych została sformułowana definicja legalna wyrażenia "nienależnie pobrane świadczenie", zgodnie z którą na pojęcie to składa się 1) element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, oraz 2) element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Ten ostatni składnik polega na intencjonalnym działaniu zmierzającym do naruszenia przepisów prawa wbrew udzielonemu danej osobie pouczeniu. Wyraża się on zatem w konkretnym i celowym zachowaniu (działaniu albo zaniechaniu) tej osoby, dążącej z pełną świadomością lub godzącej się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. Innymi słowy, obowiązek zwrotu obciąża wyłącznie tego, kto przyjął świadczenie rodzinne w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy. Takie stanowisko zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 762/11, z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10 i z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym zastosowanie art. 30 ust. 1 powołanej ustawy wymaga nie tylko wykazania elementu obiektywnego, czyli jednej z podstaw z art. 30 ust. 2 cytowanej ustawy, co uczyniły organy administracji publicznej, lecz także wykazania elementu subiektywnego. Inaczej rzecz ujmując skoro obowiązek zwrotu "świadczenia nienależnie pobranego" obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, a dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, to niedopuszczalnym jest orzeczenie o nałożeniu obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego na osobę, która zastosowała się do wymogów określonych przepisami prawa i której nie sposób w tym zakresie przypisać jakiegokolwiek uchybienia. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uwzględnić powyższe uwagi Sądu, a w szczególności rzetelnie zbadać, czy zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy i to zarówno pod względem wystąpienia elementów obiektywnych, jak i subiektywnych. Organ winien w tym celu dokonać oceny poszczególnych faktów w ich wzajemnym powiązaniu i z uwzględnieniem kolejności zaistnienia poszczególnych zdarzeń. Organ winien się także odnieść do okoliczności podnoszonych przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie uwzględniając, że skoro art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje żadnej szczególnej formy powiadamiania organu wypłacającego świadczenia rodzinne o zmianach w liczbie członków rodziny lub innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, to potwierdzone procesowo ustne powiadomienie, które jednakże nie spotkało się z właściwą reakcją pracownika organu musiałoby być uznane za w pełni skuteczne. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż poczynienie powyższych ustaleń przez Sąd na obecnym etapie sprawy byłoby przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organu administracji przez Sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Rolą sądów administracyjnych jest zaś wyłącznie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zaś prawidłowe przeprowadzenie postępowania oraz wyczerpujące i odnoszące się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy uzasadnienie decyzji. Dopiero poczynienie kompletnych ustaleń odnośnie zaistnienia bądź braku przesłanek do orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego spowoduje zaktualizowanie się potrzeby wyliczenia podlegającej zwrotowi kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Wobec zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego możliwe będzie przeprowadzenie ewentualnych obliczeń także przez organ II instancji, który sposób ich przeprowadzenia będzie mógł przedstawić w uzasadnieniu swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą wskazać należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie, albowiem trudności związane z poszukiwaniem pracy po okresie sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą nie stanowią przesłanki dla otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.