II SA/Po 423/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi M. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2010r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) i na podstawie art. 104 kpa ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego usytuowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego na lokal użytkowy (gabinet stomatologiczny), przewidzianej do realizacji na części działki o numerze ewidencyjnym [...], ark. [...], obręb G. w P. przy ul. R.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. K. i A. K. domagając się jej uchylenia oraz oddalenia wniosku o wydanie warunków zabudowy w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego. Odwołujący się zarzucili naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa poprzez pominięcie okoliczności stanu faktycznego istotnych dla oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu mieszkańców nieruchomości. Powołując się na przepis z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odwołujący się wskazali, na konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Podnieśli, że na podstawie przeprowadzonej w tym celu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy) organ błędnie stwierdził, że skoro na terenie analizowanym znajdują się budynki, które w części parterowej posiadają lokale usługowe, to można wprowadzić funkcję usługową w wydzielonej, wewnętrznej części przedmiotowego budynku. Zarzucili, że pominięto inne parametry wymagane obowiązującymi przepisami prawa, a mianowicie zmianę wartości nieruchomości i zmianę dotychczasowych warunków: zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych, układu obciążeń spowodowanych nasileniem ruchu w częściach wspólnych budynku, naruszenie ścisłego podziału funkcji budynku na usługową i mieszkalną, według zrealizowanych już planów inwestora. Nadto wskazali, że brak szczegółowego uzasadnienia w tym przedmiocie sprawia, że nie jest możliwa pełna i wyczerpująca kontrola wydanej decyzji, co powinno skutkować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazali na uzasadnioną wątpliwość co do zachowania jednomiesięcznego terminu do zgłoszenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, liczonego od dnia podjęcia prac budowlanych mających na celu zmianę funkcji lokalu. Niezachowanie wspomnianego jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy świadczy o samowoli budowlanej i powinno spowodować odrzucenie z urzędu wniosku w rozpoznawanej sprawie. Wbrew ustaleniom organu decyzyjnego planowana inwestycja ogranicza w sposób istotny korzystanie z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jest przedsięwzięciem mogącym znacząco wpływać na lokalne środowisko i powoduje zmianę wartości nieruchomości. Uruchomienie takiego zakładu wewnątrz obiektu budowlanego, o dotychczasowym przeznaczeniu czysto mieszkalnym, w lokalu bez samodzielnego wejścia z ulicy wywoła dodatkowe obciążenia, które znacząco wpływają na jakość zamieszkiwania w tym budynku. Nowa funkcja przedmiotowego mieszkania sprawi m.in. to, że ulegną zmianie warunki higieniczno - sanitarne panujące we wspólnym przejściu, a w szczególności wspólnej klatce schodowej, z której będą korzystać zarówno pacjenci przychodni stomatologicznej, jak i mieszkańcy, w tym małe dzieci. Przedmiotowe usytuowanie lokalu nie pozwala na zapewnienie szczególnych warunków sanitarnych, co może wywołać niekorzystne następstwa zdrowotne dla najbliższego otoczenia. Odwołujący się podnosili, że planowana inwestycja powstanie na obszarach czysto mieszkaniowych, co doprowadzi do istotnego zakłócenia dotychczasowej funkcji tej części nieruchomości. Uczyni ją bowiem miejscem publicznym, dostępnym dla nieograniczonej liczby osób postronnych i narazi na związane z tym faktem zagrożenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2011r. umorzyło postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 127 §1 kpa odwołanie służy stronie. Stroną w znaczeniu art. 28 kpa jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W rozpatrywanej sprawie właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku położonym przy ul. R., tworzą Wspólnotę Mieszkaniową. Członkami wspólnoty są zarówno odwołujący jak i inwestorka występująca z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011r. (sygn. akt II OSK 419/10) przyjęło, że stroną w postępowaniu administracyjnym, a takim jest postępowanie o wydanie warunków zabudowy, może być wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, a nie wspólnota i jej poszczególni członkowie. Członek wspólnoty mieszkaniowej tylko wtedy może wystąpić jako strona w takim postępowaniu, a także złożyć środek zaskarżenia wobec zapadłej decyzji, gdy wykaże swój własny, indywidualny interes prawny. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie odwołujący się, jako członkowie wspólnoty, nie są stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w rozumieniu art. 28 kpa. Wyrażony w odwołaniu sprzeciw wobec planowanej inwestycji i dotyczący uciążliwości nią spowodowanych, nie stwarza indywidualnego interesu prawnego odwołujących. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od decyzji Kolegium Odwoławczego wnieśli M. K. i A. K. domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili naruszenie art. 28 kpa w zw. art. 54 pkt 2d i w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) mających wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 §3 kpa oraz art. 138 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli zarzuty takie, jak w odwołaniu wskazując dodatkowo, że od początku postępowania administracyjnego byli jego stroną, a w sytuacji wątpliwości w tym zakresie winni być wezwani do złożenia dodatkowych wyjaśnień, czy przedłożenia dowodów, przez co naruszono zasadę określoną w art. 77 §1 kpa. Skarżący wskazali, że organ II instancji nie wypowiedział się w uzasadnieniu decyzji, że dokonał badania posiadanego przez skarżących interesu prawnego w niniejszej sprawie, czym naruszył przepis art. 107 §1 i 3 kpa. Skarżący podnieśli w tym zakresie, że są właścicielami lokalu mieszkalnego położonego w przedmiotowym budynku znajdującego się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Mieszkanie skarżących usytuowane jest bowiem na pierwszym piętrze, nad lokalem inwestorki. Wszystkie okna z ich mieszkania wraz z balkonem znajdują się od strony wewnętrznego dziedzińca. Zatem przy otwartych oknach do mieszkania dochodzą zapachy (lekarstw i środków odkażających) pochodzące z lokalu inwestorki oraz odgłosy właściwe lecznictwu i zabiegom stomatologicznym wpływające znacząco na jakość zamieszkiwania. Do tego dochodzą jeszcze odgłosy związane ze zwiększoną intensywnością wykorzystania przez pacjentów gabinetu wspólnego wejścia do budynku, przejścia oraz wspólnej klatki schodowej. Podnosili, że z powyższych względów posiadają interes prawny polegający na ochronie własności przed uciążliwościami i spadkiem wartości mieszkania związanymi z planowanym przez inwestorkę przedsięwzięciem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i powołało się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wspólnota mieszkaniowa lokali ma zapewnić władanie nieruchomością wspólną zgodnie z interesem właścicieli lokali. W świetle art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. Nr 80, poz. 903 ze zm.) i art. 28 kpa wspólnota ma zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Przepis art. 6 ustawy o własności lokali stanowi, że wspólnota, którą tworzy ogół mieszkańców, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Wynika z tego, że wspólnota mimo, że nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków. Sprawami wspólnoty kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz oraz zajmuje się sprawami między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami (art. 21 ustawy o własności lokali). Oceniając kwestię legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym uprawnionych podmiotów podkreślić należy, że działania wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd, dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej, określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć jednak swój własny interes prawny, polegający na ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, jak i na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego. Nie można więc wywodzić generalnego wniosku, że we wszystkich sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej odpowiada wyłącznie wspólnota. W konsekwencji błędem jest automatyczne utożsamianie interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem prawnych poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa, by mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może także wystąpić wspólnota (por. wyr NSA z 13 grudnia 1999r., sygn. akt IV S.A. 1996/97, Lex 48720; wyr. NSA. z 7 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1648/08; wyr. NSA z dnia 18 września 2009r., sygn. akt II OSK 1417/08; wyr. NSA z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt II OSK 917/09, czy wyr. NSA z dnia 30 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 729/09). W tym miejscu należy wskazać, że pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego. Chodzi o normę, którą można wskazać jako podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak rozumianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest stan w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie zawiera unormowania odnoszącego się do strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu. Oznacza to, że zastosowanie znajduje przepis art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Obowiązkiem organu jest zbadanie, czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie to wynika z interesu faktycznego, a nie prawnego. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przed wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą być naruszone. W ocenie Sądu przyjąć należy, że skarżący posiadają interes prawny w przedmiotowej sprawie. Są członkami wspólnoty oraz właścicielami lokalu mieszkalnego bezpośrednio sąsiadującego z lokalem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy z przeznaczeniem na gabinet stomatologiczny. Skarżący wskazali, że realizacja gabinetu w lokalu bezpośrednio sąsiadującym z lokalem mieszkalnym skarżących spowodować może utrudnienia w korzystaniu z ich lokalu mieszkalnego poprzez nasilenie hałasu, specyficznych zapachów, czy zwiększenie wibracji. W ocenie Sądu powyższe względy wskazują, że skarżący reprezentują w niniejszej sprawie swój własny indywidualny interes prawny, chroniony konkretnymi przepisami prawa materialnego. Skarżący wywiedli swój interes prawny z przysługującego im prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność, którego nie można nie uznać za interes dający im status strony w rozumieniu art. 28 kpa. W tym miejscu należy wskazać, że skarżący podnosili również kwestię wzmożonego korzystania przez osoby postronne ze wspólnego wejścia do budynku, wspólnej klatki schodowej i korytarza. Oddzielić zatem należy kwestię oddziaływania planowanego zamierzenia na części wspólne nieruchomości od oddziaływania bezpośrednio tylko na nieruchomość skarżących. W zakresie uprawnień dotyczących części wspólnych nieruchomości interes prawny do występowania w sprawie w charakterze strony posiada bowiem już tylko wspólnota. Wobec powyższego słusznie podnoszą skarżący, że organ II instancji nie dokonał badania w zakresie posiadanego przez skarżących interesu prawnego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Nie poczynił także ustaleń związanych z zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji na lokale sąsiednie, zwłaszcza w bezpośrednim sąsiedztwie. Naruszono więc przepis art. 28 kpa oraz art. 107 §3 kpa zgodnie z którym uzasadnienie decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Jakkolwiek podkreślić należy, że pominięcie skarżących z kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie w żaden sposób nie decyduje o wadliwości, czy prawidłowości decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy. W pierwszej kolejności dokonać bowiem należy prawidłowego ustalenia stron postępowania administracyjnego. Następnie, przy tak ustalonym kręgu osób posiadających interes prawny dokonać można merytorycznych ustaleń w przedmiocie warunków zabudowy na skutek odwołania wniesionego przez skarżących. Dopiero merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji może być poddane kontroli sądowej w kwestii prawidłowości ustalonych warunków zabudowy terenu. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 §1 pkt 1c oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - należało uchylić zaskarżoną decyzję organu II instancji. Naruszenie przepisów procesowych regulujących postępowanie dotyczące ustalenia stron postępowania oraz brak wskazania w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które zaważyły o umorzeniu postępowania odwoławczego przez organ II instancji (art. 28 kpa oraz art. 107 §3 kpa) miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawione wyżej przez Sąd poglądy prawne organ administracji II instancji obowiązany jest uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwzględnić, bowiem należy okoliczności przemawiające za uznaniem skarżących za stronę postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy dotyczących zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a następnie merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżących od decyzji organu I instancji w przedmiocie warunków zabudowy. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie II wyroku, a rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 152 p.p.s.a., co wynika z konieczności wyeliminowania zaskarżonego aktu administracyjnego.