II SA/Po 425/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. H. na akt Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2025 r. w przedmiocie podjęcia uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia [...] Sp. z o.o. nr [...] w sprawie niewyodrębniania na własność lokali mieszkalnych Spółki postanawia: odrzucić skargę. W dniu 18 maja 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła, za pośrednictwem skarga E. H.. Z treści skargi wynika, że skarżąca kwestionuje uchwałę Nadzwyczajnego Zgromadzenia [...] Sp. z o.o. z dnia 22 grudnia 2025 r., nr [...] w sprawie niewyodrębniania na własność lokali mieszkalnych Spółki wybudowanych przy wykorzystaniu kredytów udzielonych przez Bank Gospodarstwa Krajowego nas podstawie wniosków złożonych do dnia 30 września 2009 r. W skardze zarzucono, iż przedmiotowa uchwała narusza art. 32 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez sprzeczne z zasadami równego traktowania oraz zasadami sprawiedliwości społecznej zróżnicowanie sytuacji prawnej najemców lokali mieszkalnych zarządzanych przez dwie spółki komunalne, to jest P. w [...] [...] Sp. z o.o. i pozbawienie najemców lokali [...] Sp. z o.o. możliwości wykupu mieszkania, którą posiadają najemcy mieszkań zarządzanych przez P. w [...] Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Do odpowiedzi na skargę dołączono dokumentację, z której wynika, iż jedynym wspólnikiem Spółki pod firmą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest Gmina [...], a w Zgromadzeniu Wspólników Gminę [...] reprezentuje organ wykonawczy gminy – to jest Burmistrz [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo badaniem dopuszczalności jej wniesienia, obejmującym również ocenę tego, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Negatywny wynik tej oceny uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, - a także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Właściwości sądu administracyjnego nie można przy tym domniemywać i rozszerzać na kategorie spraw nie objętych powyższą regulacją, względnie przepisami szczególnymi ujętymi w innych ustawach, co wprost wynika z art. 177 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiącego, iż to sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Nadzwyczajnego Zgromadzenia [...] Sp. z o.o. z dnia 22 grudnia 2025 r., Nr [...], w sprawie niewyodrębniania na własność lokali mieszkalnych Spółki wybudowanych przy wykorzystaniu kredytów udzielonych przez Bank Gospodarstwa Krajowego nas podstawie wniosków złożonych do dnia 30 września 2009 r., którą jako Zgromadzenie Wspólników podjął organ wykonawczy gminy [...] wskazując jako podstawę prawną jej podjęcia art. 33f ust. 1c ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1273, dalej u.s.f.r.m.). W związku z takim określeniem przez skarżącą przedmiotu skargi w pierwszej kolejności należało odpowiedzieć na pytanie, czy możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego takiego aktu, to jest uchwały zgromadzenia wspólników spółki komunalnej, w której gmina jest jedynym wspólnikiem. Odpowiadając na tak sformułowane pytanie stwierdzić należy, że gdy działania organu gminy dotyczą szeroko rozumianych kwestii cywilnoprawnych, to prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie przysługuje. W analizowanej sprawie działanie organu wykonawczego gminy (w tym przypadku Burmistrza [...]) podejmowane było na podstawie przepisów prawa handlowego (ustawy - Kodeks spółek handlowych) i związane było z działaniem Burmistrza, jako organu spółki prawa handlowego jakim jest zgromadzenie wspólników spółki z o.o. Podejmowanie czynności związanych z zarządzaniem spółką prawa handlowego, jaką – co nie jest sporne – jest [...] Sp. z o.o., a konkretnie podejmowanie działań w ramach zgromadzenia wspólników, jest wprost związane z wykonywaniem przez organ wykonawczy gminy (tu Burmistrza [...]) praw majątkowych wynikających z prawa własności Gminy [...] jako wspólnika [...] Sp. z o.o. Wskazać należy w tym miejscu, że gminie jako jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP) i jak każdemu właścicielowi, przysługuje jej autonomia w sferze korzystania i dysponowania dobrami majątkowymi. Przy czym wykonywanie uprawnień właścicielskich jest niewątpliwie domeną prawa cywilnego (prawa handlowego), a podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny. Burmistrz (względnie wójt albo prezydent) wykonuje te czynności jako organ osoby prawnej, jaką jest Gmina i w ramach zarządzania majątkiem gminy, a nie jako organ administracji publicznej władczo rozstrzygającym na gruncie prawa administracyjnego sprawę indywidualną obywatela. Nadto także przedmiot zaskarżonego aktu, jakim jest odmowa wyodrębniania na własność lokali mieszkalnych Spółki wybudowanych na wynajem przy wykorzystaniu kredytów udzielonych przez Bank Gospodarstwa Krajowego przesądza o tym, iż akt ten nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Materia powyższa uregulowana jest w Rozdziale 4b ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa. Zgodnie z art. 24 ust. 5 tej ustawy obejmuje ona swoimi regulacjami również towarzystwa budownictwa społecznego utworzone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 11, z 2022 r. poz. 807 i 2666 oraz z 2024 r. poz. 1762), zaś myśl art. 23 ust. 2 u.s.f.r.m do społecznej inicjatywy mieszkaniowej (dalej także SIM) stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu spółek handlowych lub ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze, ze zmianami wynikającymi z przepisów niniejszego rozdziału. W świetle przepisów tejże ustawy jedyną droga dojścia do własności lokalu mieszkalnego przez najemcę takiegoż lokalu należącego do zasobów społecznej inicjatywy mieszkaniowej, w tym towarzystwa budownictwa społecznego, jest zmiana umowy na umowę najmu instytucjonalnego z dojściem do własności uwzględniającą rozliczenie partycypacji Z wnioskiem o zmianę dotychczasowej umowy najmu na umowę najmu instytucjonalnego z dojściem do własności uwzględniającej rozliczenie partycypacji może wystąpić do SIM najemca, który poza spełnieniem warunków, o których mowa w art. 33db ust. 1, partycypował w kosztach budowy lokalu wybudowanego w ramach przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego. Warunkiem ewentualnej sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz najemcy jest przy tym uprzednie wyodrębnienie lokalu mieszkalnego należącego do danego towarzystwa budownictwa społecznego (względnie innej społecznej inicjatywy mieszkaniowej). W myśl art. 33f ust. 1c u.s.f.r.m. decyzję o wyodrębnieniu na własność lokalu mieszkalnego podejmuje zgromadzenie wspólników, walne zgromadzenie akcjonariuszy albo walne zgromadzenie SIM. Zatem to organ stanowiący SIM decyduje o tym, czy i kiedy oraz który lokal może zostać wyodrębniony na własność. Przepis ten nie odnosi się natomiast wprost do zbywania (sprzedaży) lokali. Zauważyć jednak należy, iż przepisy Rozdziału 4b u.s.f.r.m. wprowadzają przede wszystkim zasady nabywania niektórych lokali społecznych inicjatyw mieszkaniowych (w tym należących do towarzystw budownictwa społecznego), przez niektórych najemców, zaś nabycie własności lokalu każdorazowo musi być poprzedzone jego wyodrębnieniem jako przedmiotu prawa własności, co pozwala przyjąć, że art. 33f ust. 1c u.s.f.r.m. odnosi się również do podejmowania decyzji o zbyciu lokalu, a nie tylko do samego ustanowienia jego odrębnej własności. W art. 33f ust. 1c u.s.f.r.m. prawodawca zwrotem "decyzja" posługuje się przy tym nie w znaczeniu decyzji administracyjnej wydawanej przez organ władzy publicznej, lecz w powszechnie przyjętym w języku polskim znaczeniu pewnego rozstrzygnięcia będącego wynikiem dokonanego przez podmiot podejmujący decyzję wyboru. Decyzja, o której mowa w art. 33f ust. 1c u.s.f.r.m., nie jest zatem decyzją administracyjną i nie jest podejmowana przez organ administracji. Polega na przesądzeniu (zadecydowaniu), że zostanie ustanowiona odrębna własność lokalu lub lokali. Odbywa się to w formie uchwały podejmowanej przez zgromadzenie wspólników, walne zgromadzenie akcjonariuszy albo walne zgromadzenie SIM. Może to być, choć nie musi, decyzja równoznaczna z przeznaczeniem lokalu do sprzedaży. Samo zaś ustanowienie odrębnej własności nastąpi w wyniku wykonania takiej uchwały w formie aktu notarialnego, co wynika z tego, że do ustanawiania odrębnej własności lokali stosuje się przepisy art. 7–9 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm., dalej u.w.l.) Według art. 1 ust. 1 i 2 u.w.l. odrębną własność lokalu można ustanowić w drodze umowy, a także jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości albo orzeczenia sądu znoszącego współwłasność. Umowa o ustanowieniu odrębnej własności lokalu powinna być dokonana w formie aktu notarialnego, a do powstania tej własności niezbędny jest wpis do księgi wieczystej. Takie zadecydowanie przez odpowiedni organ działającego w prawnej formie spółki prawa handlowego towarzystwa budownictwa społecznego o sposobie gospodarowania mieniem spółki, w tym zadysponowania należącymi do niej nieruchomościami nie stanowi zaś czynności z zakresu administracji publicznej (rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym), lecz jest jedynie czynnością o charakterze cywilnoprawnym, związaną z ukształtowaniem i ewentualną zmianą, czy też przekształceniem stosunków cywilnoprawnych łączących towarzystwo budownictwa społecznego z najemcą lokalu należącego do zasobów tego towarzystwa. Procedura zbywania nieruchomości, które stanowią własność spółki gminnej będącej społeczną instytucją mieszkaniową (towarzystwem budownictwa społecznego), należy do sfery prawa cywilnego, a unormowania ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami lokalowymi społecznych instytucji mieszkaniowych, jedynie regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Z treści art. 3 § 2 P.p.s.a. wynika zaś, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Na powyższą ocenę nie wpływa w żaden sposób okoliczność, iż jedynym udziałowcem [...] Sp. z o.o. jest Gmina [...], co skutkuje wykonywaniem uprawnień właścicielskich gminy, w tym funkcji zgromadzenia wspólników przez organ wykonawczy gminy. Zauważyć bowiem należy, iż także na gruncie spraw dotyczących lokali należących bezpośrednio do gmin w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się podzielany przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd, pogląd, że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu, czy też umowy zbycia nieruchomości, w tym lokalowej na rzecz najemcy nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, a podejmowane w tym zakresie czynności organów gmin nie stanowią rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym, podlegającego kognicji sądów administracyjnych, albowiem sprawa sprzedaży, tj. rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego. W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na konsekwentnym i jednolitym na przestrzeni lat stanowisku, że sprawy związane ze sprzedażą lokali mieszkalnych wchodzących do gminnego zasobu nieruchomości podlegają załatwieniu według norm postępowania cywilnego i nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2000 r., sygn. akt I SAB 8/00; i z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 48/09, z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 935/10, z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1177/19 – wszystkie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Podsumowując przyjąć należy, iż działania Burmistrza [...] jako organu komunalnej Spółki [...] Sp. z o.o. (wykonującego czynności zgromadzenia wspólników spółki), w tym przyjęcie kwestionowanej w skardze uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników [...] Sp. z o.o. z dnia 22 grudnia 2025 r. nr [...] nie miały charakteru aktów administracyjnych, a organ wykonawczy gminy nie występował w sprawie jako organ administracji publicznej, lecz działał jako administrator mienia należącego do Gminy [...], wykonując swoje uprawnienia w drodze czynności cywilnoprawnych. Gmina w ramach uprawnień właścicielskich może bowiem decydować o tym, które nieruchomości ze swojego zasobu przeznaczyć do zbycia, a których z uwagi na interes gminy nie sprzedawać. Prowadzi to do przekonania, że działania te nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., Sąd na posiedzeniu niejawnym odrzucił skargę jako wniesioną w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych.