II SA/Po 45/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skarg W.J. i M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010r. znak [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących: a). W. J. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, b). [...] kwotę 200zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z wolnostojącymi budynkami gospodarczymi, po scaleniu i podziale działek, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], ark. mapy [...], obręb M., położonych w P. przy ul. H. i S.. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że powołana w sentencji decyzja Prezydenta Miasta P. została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: upzp) oraz § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Wskazano, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy m.in. od przesłanki istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium warunek określony w powołanym przepisie nie został spełniony przy wydaniu decyzji z [...] 2009r. Kolegium wskazało, że toku tegoż postępowania przeprowadzono trzy analizy urbanistyczne (w dniu 27.10.2008 r., 3.11.2008 r. i 6.01.2009 r.) Z żadnej z tych analiz nie wynikało na jakiej podstawie, biorąc pod uwagę fakt, że obszar analizowany nie został wykreślony w sposób prawidłowy (obejmował bowiem praktycznie jedynie teren objęty planowaną inwestycją) organ uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W treści pierwszej z analiz organ orzekający sam stwierdził, że na przedmiotowym terenie istnieje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca z licznymi działkami niezabudowanymi. Dalej Kolegium stwierdziło, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy powinno wynikać konkretnie jakie działki objęto obszarem analizowanym, jaki obejmują one rodzaj zabudowy, w jaki sposób określono wymagani dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Powyższe powinno wynikać zarówno z części opisowej, jak i graficznej analizy. Zdaniem Kolegium w ocenianej sprawie nie wynika to z żadnej ze sporządzonych analiz. Świadczy to o rażącym naruszeniu przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), gdyż wokół działki, na której zaplanowano inwestycje nie wyznaczono prawidłowo obszaru analizowanego i nie przeprowadzono na nim prawidłowo analizy w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Kolegium zaznaczyło, że § 3 rozporządzenia wymaga, by granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej objętej wnioskiem inwestora w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż 50 m. W niniejszej sprawie nie zaznaczono zaś w sposób prawidłowy i nie naniesiono na mapę stanowiącą załącznik do decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia) obszaru analizowanego. Obszar ten wyznaczono zbyt wąsko, obejmował praktycznie teren objęty planowaną inwestycję. Niewystarczające było też zdaniem Kolegium ograniczenie się do wskazania, że obejmuje on teren 3 x 50 m. Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwe ustalenie obszaru analizowanego jest wystarczającą przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż przy ustaleniu przedmiotowych warunków zabudowy błędnie przyjęto, że teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej. Kolegium wyjaśniło, że przez dostęp ten należy rozumieć zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp dostępność do drogi publicznej, zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej (art. 2 pkt 14 upzp). Chodzi tu o dostępność istniejącą w chwili wydania decyzji, zatem drogi wewnętrzne, podobnie jak droga publiczna muszą istnieć w chwili wydania decyzji, a nie być jedynie planowane. W niniejszej zaś prawie na dzień wydania decyzji przez Prezydenta Miasta P. takiego dostępu nie było. Świadczy o tym choćby opinia Zarządu Dróg Miejskich, w której wskazano, że dojazd do terenu, na którym planuje się inwestycję może odbywać się przez projektowaną sieć dróg wewnętrznych. Reasumując Kolegium wskazało, że aby móc stwierdzić rażące naruszenie prawa należy bezspornie wykazać, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym oraz gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisom nadano prawo albo odmówiono przyznania go. Treść decyzji musi pozostawać w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Zdaniem Kolegium do takich wad doszło w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Poznania z [...] 2009 r., albowiem nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, naruszając przy tym przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, brak dostępu do drogi publicznej i wreszcie wydając decyzję, która nie zawierała prawidłowych załączników w postaci tekstowej i graficznej, które stanowią jej integralną część. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...] 2010 r. wnieśli W. J. i M. J.. Zarzucili Kolegium rażące naruszenie: - art. 157 kpa poprzez błędne przyjęcie, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie wymaga wydania postanowienia w tym przedmiocie, - art. 9 kpa poprzez nieudzielanie stronom wyjaśnień związanych z podstawą faktyczną i prawną niniejszego postępowania oraz poprzez odmowę udostępnienia do wglądu akt sprawy, - art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp poprzez błędne przyjęcie, że teren objęty inwestycją nie posiada dostępu do drogi publicznej, podczas gdy teren inwestycji bezpośrednio przylega do ul. H. i S., - art. 61 ust. 1 pkt 1 poprzez błędne przyjęcie, że Prezydent Miasta P. wadliwie ustalił obszar analizowany co skutkowało przyjęcie, że istnieje co najmniej jedna sąsiednia działka zabudowana budynkiem wielorodzinnym, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez nieustalenie okoliczności faktycznych skutkujących błędnym przyjęciem, że przy wydaniu zakwestionowanej decyzji naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdziło ponownie, że decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp oraz przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wokół terenu objętego inwestycją obszaru analizowanego, w konsekwencji przeprowadzenie wadliwej analizy i przyjęcie, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana budynkiem wielorodzinnym oraz ustalenie, że teren ten posiada dostęp do drogi publicznej. Kolegium wskazało na brak prawidłowej części tekstowej i graficznej analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśniło, że do ustalenia warunków zabudowy terenu można dojść tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję, wykazywała podobne cechy oraz zbliżony do zabudowy zlokalizowanej na działce sąsiedniej sposób zagospodarowania terenu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał zaś że zostały spełnione warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, a tym samym nie było podstaw do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W toku postępowania sporządzono trzy analizy. Z żadnej z nich nie wynikało na jakiej podstawie, biorąc pod uwagę, że obszar analizowany nie został wykreślony w sposób prawidłowy, organ uznał, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Co więcej organ w pierwszej z analiz organ stwierdził, że teren objęty analizą charakteryzuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca z licznymi działkami niezabudowanymi. Kolejne zaś analizy prowadzono zgodnie z kolejnymi wnioskami inwestora. Kolegium stwierdziło też, że organ orzekający nie wskazał jakie konkretnie działki znalazły się w granicach obszaru analizowanego. Naruszenia te świadczą zdaniem Kolegium o rażącym naruszeniu przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Kolegium podkreśliło, że w uprzednio wydanej decyzji wyjaśniło na czym polega prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wadliwe ustalenie obszaru analizowanego, a tym bardziej brak jego wykreślenia, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie jest wystarczającą przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Co więcej w ocenie Kolegium rozpatrując sprawę w oparciu o analizę, która nie odpowiadała stawianym wymogom organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia nie tylko prawa materialnego (art. 61 upzp i przepisów rozporządzenia), ale także przepisów postępowania – art. 107 § 3 kpa. Uzasadniając rażące naruszenie przez Prezydenta Miasta P. art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp poprzez przyjęcie, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej Kolegium powtórzyło argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dostęp do drogi publicznej w przypadku inwestycji składającej się z więcej niż jednego budynku powinien zostać zapewniony wobec każdego z budynków. Skargi na powyższą decyzję wnieśli M. J. i W. J.. Skarżący powtórzyli zarzuty zawarte we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd postanowieniem z dnia 3 lutego 2011 r. połączył sprawy ze skarg W. J. i M. J. do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sąd z uwagi na niespełnienie wymagań zawartych w art. 35 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie K. W. w charakterze pełnomocnika A. sp. z o.o. z siedzibą w K. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podał, że nie potrafi wyjaśnić Sądowi stosunków własnościowych w zakresie działki nr [...] stanowiącej część ul. H. oraz działki nr [...] stanowiącej drogę zaznaczoną na mapie jako ul. H.. Jednocześnie wskazał, że uważa, iż wadliwe było stwierdzenie przez Kolegium, że planowana zabudowa jest sprzeczna z istniejącą zabudową w analizowanym terenie. Jeżeli by nawet przyjąć, że oznaczenie obszaru analizowanego było wadliwe to samo oznaczenie nie może przesądzić o wadliwych ustaleniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi okazały się zasadne, bowiem przy wydaniu przez Prezydenta Miasta P. decyzji z dnia [...] 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z wolnostojącymi budynkami gospodarczymi, po scaleniu i podziale działek, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], ark. mapy [...], obręb M., położonych w P. przy ul. H. i S., nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza to, że zarówna zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. zostały wydane z naruszeniem powołanego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy na czym polega "rażące naruszenie prawa" jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W doktrynie uznaje się, że samo pojęcie "naruszonego prawa" należy rozumieć szeroko, bo składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Odnosząc się do wyjaśnienia pojęcia "rażącego" naruszenia prawa zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnych i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują – przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki – nieuchronna konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko skłaniające się do czysto kasacyjnej formuły rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Innymi słowy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujący stan prawny sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kpa, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 630-631). Dodać należy, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 94, nr 42, poz. 16). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. błędnie uznało, że przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 2009 r. doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp oraz przepisów § 3 ust. 1 i 2, oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Zasadniczym zarzutem organu nadzoru wobec decyzji Prezydenta Miasta P. było stwierdzenie, że prowadząc postępowanie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sposób nieprawidłowy wyznaczono obszar analizowany i w konsekwencji wadliwie w jego granicach przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przypomnieć trzeba, że kwestię tę reguluje przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl zaś ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze tak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji z [...] 2010 r. nie wykazało, by decyzja Prezydenta miasta P. została wydana w sposób rażąco naruszający przepis art. 61 ust.1pkt.1 upzp. W istocie bowiem nie sposób przyjąć że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa jedynie poprzez niezamieszczenia w aktach sprawy mapy z prawidłowo zaznaczonym obszarem analizowanym przez co niewiadomo, jakie działki oraz ich zainwestowanie były przedmiotem badania, w konsekwencji zaś nie sposób przyjąć, by objęta kontrowaną decyzją inwestycja spełniała wymogi zawarte w art.61 ust.1 pkt 1 upzp, Wprawdzie zgodzić należy się z Kolegium, że nie spełnia wymaganych prawem norm zakreślenie go na mapie poprzez zaznaczenie strzałkami tych granic od każdego narożnika terenu inwestycji z jednoczesnym zamieszczeniem oznaczenia 3x50m ani też nie zaznaczenie na tym dokumencie jedynie fragmentu obszaru, co oznacza , że w aktach brak dokumentu obrazującego precyzyjnie cały obszar analizowany, jednakże nie sposób wywieść z tego by dopuszczenie decyzją z dnia [...] 2009r. inwestycji naruszało w sposób rażący zasadę dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust.1 pkt.1upzp. W istocie do stwierdzenia rażącego naruszenia wskazanej normy koniecznym byłoby wykazanie, iż w świetle istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym nie da się pogodzić planowanego sposobu zainwestowania tak co do charakteru jak i parametrów, przy czym niezgodność ta musi mieć rozmiary rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Co przy tym istotne rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, tak by mogła być jednocześnie zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2005, art. 61, Nb 3). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tym celu badaniem winno objąć przede wszystkim zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym sporządzoną analizę oraz jej uzupełnienia zarówno w części tekstowej jak i graficznej, dokumenty te bowiem zawierają informacje co do sposobu zagospodarowania obszaru nimi objętych. Podkreślić w tym miejscu należy, że umknęło Kolegium, iż w aktach administracyjnych na k. 158 akt znajduje się mapa z wykreślonym obszarem analizowanym, wprawdzie zaznaczono obszar znacznie mniejszy aniżeli wynika to z normy zawartej w § 3 rozporządzenia jednakże obrazuje ona istotny fragment tego terenu. Wynika z niej, iż planowana zabudowa jest przedłużeniem zabudowy na działkach położonych po przeciwnej stronie ulicy H.. Z mapy można wyczytać także informacje dotyczące charakteru istniejącej w tej części zabudowy, wielkości działek, powierzchni zabudowy, obowiązującej linii zabudowy. Znajdują się tam działki niezabudowane, zabudowane w niewielkim stopniu (1, 1,5, 2,5 % pow. zabudowy w stosunku do pow. działki), jak również działki zabudowane w stopniu znacznym (27-30 %). Z części tekstowej analizy, z uwzględnieniem uzupełnień wynika charakter oraz parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Analiza jej treści wskazuje na ich znaczące zróżnicowanie. I tak linia zabudowy w świetle zapisów kształtuje się od 5 do ok. 55 m od frontowej granicy działki, szerokość elewacji frontowej 7-14 m, wysokość budynków – do 9 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu, 2 kondygnacje nadziemne, dachy – strome i płaskie, powierzchnie działek – od 606 do 10767 m2). W analizie wyjaśniono także, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca, uzupełniona usługami, liczne są też działki niezabudowane (k. 150 akt adm. I inst.). Wprawdzie informacji tych nie odniesiono do konkretnych nieruchomości, z akt nie wynika, czy przedmiotem badania objęto konieczny obszar winny one jednak podlegać ocenie przez Kolegium w zakresie rażącego naruszenia normy z art.61ust.1pkt.1 upzp. Ocena ta winna być dokonana w łączności z informacjami zawartymi na mapie z k.158 akt administracyjnych oraz po analizie map zasadniczych znajdujących się w aktach administracyjnych. Podkreślić w tym miejscu należy, iż o ile wskutek błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego pominięciu podlegają działki niezabudowane to uchybienia związane z oznaczeniem obszaru analizowanego nie mogą mieć wpływu na ostateczny wynik analizy i rozstrzygnięcia( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009r. sygn.akt II SA/Gd 690/08) . Analiza mapy z k. 158 akt administracyjnych prowadzi do konstatacji, że w sprawie mogło dojść do tego rodzaju pominięcia. Wymaga to jednak poczynienia przez organy odrębnego badania i szczegółowych rozważań. Podkreślić w tym miejscu należy, że niedostateczne zakreślenia na mapie obszaru analizowanego( zaniechanie zaznaczenia całej jego części względnie oznaczenia wektorowe) mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania odwoławczego, gdyby oczywiście zostały na tym etapie podniesione przez strony postępowania i okazały się wiarygodne (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., II SA/Kr 542/10, Lex nr 674249, również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Gd 585/08, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.,nsa.gov.pl). Do stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia powołanego przepisu koniecznym jest wykazanie, że nowa zabudowa rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp). Sąd nie podziela też stanowiska Kolegium, jakoby przy wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta P. z [...] 2009 r. doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, że teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp). Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć w świetle definicji ustawowej (art. 2 pkt 14 upzp bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza zatem bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Pośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może zaś nastąpić dwoma sposobami, albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Źródłem powstania służebności gruntowej może być umowa (kodeks cywilny wymaga formy aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela nieruchomości służebnej, który ustanawia służebność- art. 245 § 2 kc), orzeczenie sądu, nabycie przez upływ czasu (zasiedzenie art. 292 kc), a także wyjątkowo i wyraźnie w wypadkach w ustawie przewidzianych decyzja administracyjna. Drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe (vide: art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji). Zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (por. rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. z 2001r, Nr 38, poz. 454). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko, iż dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tegoż terenu, nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 stycznia 2008r., IISA/Gl 522/08, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009r., II OSK 1116/08, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. W ocenie Sądu istnienie dostępu do drogi publicznej - w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 upzp - terenu inwestycji składającego się z kilkunastu działek: będących własnością inwestorów, nie wymaga, by każdy z planowanych budynków osiedla miał dostęp do tego rodzaju drogi czy to bezpośrednio, czy to poprzez drogę wewnętrzną, istniejącą w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Cały teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Ulica H. i S. stanowią urządzone drogi. W rozpoznawanej sprawie planowane przedsięwzięcie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych po scaleniu i podziale działek, stanowiących własność tego samego podmiotu. Oddzielenie działki od urządzonej drogi przestrzenią stanowiącą inną działkę przy założeniu, że właścicielem obu jest ten sam podmiot, a taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, pozwala stwierdzić, iż działka, która nie jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej w sensie prawnym posiada dostęp do takiej drogi. Dlatego też należało przyjąć w tej sytuacji, że taki dostęp do drogi jest w swej istocie równoznaczny z dostępem bezpośrednim. Brak przy tym podstaw prawnych by domagać się w takiej sytuacji od strony podjęcia działań zmierzających do zapewnienia pośredniego dostępu do drogi, czy to poprzez drogę wewnętrzną, czy też poprzez ustanowienie drogi koniecznej. To prawo własności, najsilniejsze z praw rzeczowych, jest tym prawem, które pozwala w tym postępowaniu na legalny bezpośredni dostęp do drogi, w zupełności wypełniając legalną definicję dostępu do drogi publicznej zawartą w art. 2 pkt 14 upzp (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lipca 2010 r., II SA/Po 204/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego W. J. jakoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dopuściło się naruszenia przepisu art. 157 kpa poprzez niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tak na wniosek, jak i z urzędu (art. 157 § 2 kpa) następuje z zastosowaniem art. 61 kpa, a więc brak podstaw prawnych do wydawania osobnych postanowień dotyczących postępowania w tej sprawie (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kpa, C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 641). Uznając zatem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przy wydaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2010 r. dopuściło się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił wskazane decyzje, o czym orzeczono w punkcie I wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium mając na uwadze treść przepisu art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku i rozważy, czy poza zbadanymi dotychczas przesłankami istnieją inne, które mogą spowodować konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta P.. W przypadku zaś negatywnego wyniku ustaleń rozważy, czy postępowanie to nie jest bezprzedmiotowe. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego W. J. tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 457 zł w oparciu o przepisy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), zaś na rzecz skarżącej M. J. tytułem zwrotu kosztów sądowych kwotę 200 zł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt II a i b wyroku) O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt III wyroku)