II SA/Po 454/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. C. na czynność Starosty z dnia [...] marca 2016r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje obowiązek Starosty do dokonania na rzecz P. C. zwrotu kwoty [...]zł ([...] złotych) stanowiącej opłatę uiszczoną za wydanie karty pojazdu samochodu marki Opel Vectra seria nr [...] o numerze rejestracyjnym [...], III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia 22 marca 2016 r. P. C. wystąpił do Starosty [...] w T. o zwrot kwoty [...]zł stanowiącej nadpłatę opłaty za wydanie karty pojazdu przy rejestracji pojazdu marki Opel Vectra, sprowadzonego z zagranicy, dla którego zostały wydane tablice rejestracyjne o nr [...] [...] W uzasadnieniu wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U [...], w którym Trybunał orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Starosta w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], wskazał, że organ powiatowy nie ma prawa do zwrotu opłaty, ani do swobodnego określania jej wysokości. Zaznaczył, że obowiązek wniesienia opłaty wynika wprost z aktu rangi ustawowej tj. art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (dalej: P.r.d.), a jej wysokość z przepisu wykonawczego do tej ustawy, a mianowicie obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (dalej: rozporządzenie). Ponadto obowiązek wniesienia opłaty i jej wysokość wynika bezpośrednio z przepisu prawa, a obowiązek ten jest powszechny i skierowany do wszystkich, którzy zarejestrowali pojazd inny niż ten, o którym mowa w art. 77 ust. 1 P.r.d. Tak więc pobranie opłaty jest czynnością materialno-techniczną i nie ma podstawy prawnej do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o jej zwrocie w całości lub w części. W związku z powyższym P. C. pismem z dnia 7 kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na wezwanie pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Starosta poinformował wnioskodawcę, że podtrzymuje swoje stanowisko. Dodatkowo organ wskazał, że z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) wynika, że do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym zalicza się również opłaty z tytułu wydania karty pojazdu. Zgodnie zaś z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej: K.p.a.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., dalej: O.p.). Wobec powyższego wniosek o zwrot uiszczonej za kartę pojazdu opłaty należy zakwalifikować jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty i zwrot nadpłaty, w rozumieniu art. 72 i następnych O.p., albowiem przepisy dotyczące nadpłaty znajdują się w dziale III O.p. W myśl art. 79 § 2 O.p. prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty i zwrot nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, chyba że ustawy podatkowe przewidują inny tryb zwrotu podatku. Stosownie do art. 70 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Zdaniem Starosty wymienione przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Ustawa o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., a zatem od tego dnia należy odpowiednio stosować przepisy działu III O.p. W związku z faktem, ze opłata za wydanie karty pojazdu uiszczona została przed wejściem w życie u.f.p. to okres przedawnienia wynikający z O.p. rozpoczął swój bieg dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. i upłynął z dniem 1 stycznia 2015 r. Oznacza to, że żądanie ustalenia nadpłaty i zwrotu nadpłaty uległo przedawnieniu. W świetle tego zdaniem Starosty brak było podstaw do zwrotu uiszczonej opłaty. P. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Starosty wyrażoną w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, domagając się uznania czynności za bezskuteczną oraz uznania uprawnienia do zwrotu części opłaty w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu skargi, poza przywołaniem argumentacji tożsamej do przedstawionej we wniosku o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, skarżący zaznaczył, że nieuzasadnione jest powoływanie się na przepisy u.f.p., nieistniejące w porządku prawnym w chwili wniesienia opłaty tj. w 2004 r. W odpowiedzi na skargę Starosta podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była czynność Starosty polegająca na odmowie zwrotu skarżącemu części opłat za wydanie kart pojazdu wydanej dla pojazdu marki Opel Vectra o numerze rejestracyjnym [...] [...] seria [...], a dokonana pismem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższe wymogi formalne wniesienia skargi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że opłata za wydanie karty pojazdu ma charakter administracyjnoprawny. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07) wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 t.j. ze zm.) w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy - Ordynacja podatkowa, opłata ta nie ma bowiem charakteru podatkowego. Materialnoprawną podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 P.r.d. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 P.r.d., zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. alt III SA/Lu 1117/15 (dostępny w Internecie na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym mimo, iż utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r., był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku jego obowiązywania. Wymaga zaś podkreślenia, że analiza przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, iż sędziowie zachowują uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami przy rozpoznawaniu spraw, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Odmowa zastosowania niezgodnego z ustawą podustawowego przepisu normatywnego wynika z nałożonego na sędziego obowiązku stosowania wyłącznie ustaw. Przytoczone stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 3/00, ONSA 2000/4/136, z dnia 15 grudnia 2000 r., OPK 20/00, ONSA 2001/3/104; wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2008 r., III KK 475/07, LEX nr 388535 oraz z dnia 26 września 2007 r., III KK 206/07, LEX nr 307755; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r., III SA/Wa 256/06, LEX nr 256457 oraz z dnia 29 grudnia 2005 r. III SA/Wa 3017/05, LEX nr 188452). Zarazem należy zauważyć, że nabycie i przywóz przedmiotowego pojazdu nastąpił z innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej już po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, co jest istotne i z tego względu, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za niezgodny z prawem unijnym. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z przepisami unijnymi stała się przedmiotem wydanego w trybie prejudycjalnym postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C 134/07, w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia, a która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam zarejestrowany. W relacji prawa unijnego i prawa krajowego obowiązuje zasada nadrzędności (pierwszeństwa) prawa unijnego nad prawem krajowym. Oznacza to, że sąd krajowy ma kompetencję niestosowania sprzecznych z prawem unijnym przepisów prawa krajowego, niezależnie przy tym od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. III CZP 37/10, LEX nr 578583). Podkreślić należy również, że organ administracji wskazywał, iż obowiązek zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu przedawnił się z uwagi na upływ okresu dziesięciu lat. W ocenie Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Podzielić przy tym trzeba dominujące aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że przepisy nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12, z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 818/12, z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1282/12, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko zaaprobował również Sąd Najwyższy stwierdzając, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w P.r.d., stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 u.f.p. - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (por. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12). Konsekwentnie, w sprawach dotyczących zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jeżeli opłata uiszczona została przed dniem 1 stycznia 2010 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie stosuje się przedawnienia, w tym na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy do wystąpienia przez stronę z żądaniem zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego żądania takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, jako że przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych od dnia wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłat za wydanie karty pojazdu w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 P.r.d., obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić. Skutkiem tego jest stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę, zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego za kartę pojazdu) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 842/09 ). Wobec powyższego, na podstawie art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I. i II. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono w punkcie III. sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. (pkt III. sentencji wyroku).