II SA/Po 458/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu P. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2019 r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2019 r., nr [...], którą uchylona została decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 8 grudnia 2016 r., nr [...], określająca środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu punktu kruszenia gruzu na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] w P.. Uchylając decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednocześnie przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja kasatoryjna została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] 2016 r., znak [...], Prezydent Miasta P. określił środowiskowe uwarunkowania dla wyżej opisanego planowanego przedsięwzięcia. Decyzja wydana została na wniosek P. L. z dnia [...] 2013 r. Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji), po rozpoznaniu odwołania K. W., utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA w Poznaniu), uwzględniając skargę K. W., wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1116/17 uchylił zaskarżoną decyzję SKO w P.. Sąd uznał, że SKO uchyliło się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie odniosło się wyczerpująco do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. W takiej sytuacji Sąd uznał, że niemożliwe stało odniesienie się do kwestii zasadności poszczególnych zarzutów podnoszonych w skardze. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę SKO merytorycznie rozpozna sprawę, oceniając także prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, w szczególności ocenę raportu, a następnie – w zależności od wyników tej oceny – podejmie rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając. SKO winno mieć również na uwadze, że choć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dowodem prywatnym, który podlega ocenie jak każdy inny dowód, to posiada jednak szczególną moc dowodową, która wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Zastrzeżenia składane do raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być poparte np. kontrraportem lub ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże na wady raportu. Podważenie ustaleń raportu co do zasady wymaga przedstawienia równie kompleksowej analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia sporządzonego przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą, jak autorzy raportu. Organ co do zasady nie dysponuje zaś odpowiednią wiedzą specjalistyczną, by móc w pełni ocenić wszystkie aspekty raportu. Jeśli w ocenie organu raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera braki, to obowiązkiem tegoż organu jest wezwanie strony do ich usunięcia wraz ze wskazaniem zakresu tego usunięcia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w P. decyzją z dnia [...] 2019 r., nr [...], uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2016 r., nr [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (decyzja objęta przedmiotowym sprzeciwem). W uzasadnieniu decyzji SKO przedstawiło toczące się od 13 czerwca 2014 r. postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Wskazało, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w drodze postanowienia stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz określił zakres opracowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ostatecznie na inwestora został nałożony obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który był wielokrotnie uzupełniany. Raport w celu dokonania uzgodnień był przesyłany do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.. Organy te uzgodniły i zaopiniowały, w zakresie swoich kompetencji, warunki realizacji przedsięwzięcia z zastrzeżeniami, które zostały uwzględnione w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia. Organ następnie wyjaśnił, że po zwróceniu przez WSA w Poznaniu akt sprawy inwestor pismem z dnia 16 sierpnia 2018 r. wniósł dodatkowe wyjaśnienia do sprawy, w tym odniósł się do zarzutu dotyczącego błędnego oznaczenia średnicy kolektora wydechowego. Pismem z 25 lutego 2019r. SKO wezwało inwestora do dostarczenia uporządkowanego, spiętego i ponumerowanego raportu o oddziaływaniu na środowisko zawierającego wszystkie uzupełnienia, które były przekładane organom administracji publicznej. Kolegium wskazało, że przedłożony raport winien zawierać całościowe podsumowanie obejmujące wszelkie jego uzupełnienia. W odpowiedzi Inwestor przedłożył oryginał raportu oddziaływania na środowisko wraz z uzupełnieniem. Uwagi do sprawy pismem z dnia 16 kwietnia 2019r. wniosła K. W., reprezentowana przez adw. Ł. W.. SKO wyjaśniło ponadto, że postanowieniem z dnia [...] 2016r., znak: [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 5 stycznia 2016r., znak sprawy [...], odmawiające dopuszczenia do postępowania w przedmiotowym postępowaniu środowiskowym, na prawach strony, Stowarzyszenia Zwykłego "P. ". Oba postanowienia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2017r., sygn. IV SA/Po [...]. Wyrok ten został zaskarżony kasacyjnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019r., sygn. II OSK [...], oddalił skargę kasacyjną. SKO podniosło, że WSA w Poznaniu w wyroku z 10 lutego 2017r. (sygn. IV SA/Po [...]) wskazał, że z treści złożonego do akt sprawy Regulaminu Stowarzyszenie A (zwanego też dalej "Regulaminem") wynika, że jednym z podstawowych celów Stowarzyszenia są: "Działania na rzecz ekologii i ochrony przyrody, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony siedlisk [...]" (pkt 9 ppkt 1 Regulaminu). Cele te realizowane są m.in. poprzez: "Podejmowanie i uczestniczenie w działaniach prawnych chroniących ptaki, miejsca ich występowania i wszelkie niezbędne im do życia elementy środowiska przyrodniczego" (pkt 10 ppkt 1 Regulaminu). Z załączonego do wniosku Stowarzyszenia "P." z dnia 9 października 2015 r. dokumentu "Inwentaryzacja ornitologiczna, wyniki badań jakościowych i ilościowych prowadzonych w roku 2015 terenu pomiędzy trasą Autostrady [...] (Poznań [...]) a ulicami W. , P., T. a zabudowaniami na ulicy [...], R. , S. , K. " wynika, że na terenie planowanych prac i w okolicy stwierdzono stanowiska gniazdowe 24 gatunków chronionych ptaków, w tym m.in. 12 par skowronka (Alauda arvensis) - zob. pkt 3.1. Inwentaryzacji. Zdaniem SKO w tym kontekście należy stwierdzić, że wystąpienie przez Stowarzyszenie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia znajdowało uzasadnienie w celu statutowym Stowarzyszenia, jakim jest ochrona siedlisk skowronka, a sam wniosek i wnioskowany udział w tym postępowaniu mieszczą się w pojęciu podejmowania i uczestniczenia w "działaniach prawnych" chroniących ptaki, miejsca ich występowania i wszelkie niezbędne im do życia elementy środowiska przyrodniczego. Przytaczając obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu SKO podzieliło stanowisko, że potrzeba ochrony interesu społecznego w postępowaniu, administracyjnym zachodzi zasadniczo w każdym przypadku, gdy skutki wnioskowanej decyzji wydanej w danej sprawie mogą wpływać na sytuację nie tylko stron postępowania, ale także na inne podmioty i otoczenie. Organy obu instancji nie rozważyły dotąd w należyty sposób wszystkich istotnych z tej perspektywy okoliczności sprawy, które wzięte łącznie przemawiały za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Kolegium podniosło, że przedmiotowe postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań jest "postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa" w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku – o czym przesądził organ I instancji stwierdzając obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zatem skutki decyzji zapadłych w tym postępowaniu mogą wpływać na sytuację nie tylko stron postępowania, ale także innych podmiotów i otoczenia, co z kolei aktualizuje potrzebę ochrony interesu społecznego. Zinstytucjonalizowaną formą udziału społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym jest udział w nim organizacji społecznych - co w sprawach "środowiskowych" znajduje wyraźne potwierdzenie zarówno w treści art. 44 u.u.i.ś., jak i w jego umiejscowieniu na tle systematyki ustawy w jej Dziale III - "Udział społeczeństwa w ochronie środowiska". Fakt, iż w kontrolowanej sprawie powołany art. 44 u.u.i.ś. nie znajdował zastosowania (z woli samego Stowarzyszenia), nie zmienia oceny, że w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, udział zainteresowanej społeczności jest wartością przez ustawodawcę co do zasady pożądaną. To zaś nie może pozostawać bez wpływu na sposób stosowania w tego rodzaju postępowaniach przepisu art. 31 § 1 K.p.a. w zakresie identyfikowania interesu społecznego i badania, czy przemawia on za udziałem organizacji społecznej w danym postępowaniu. Ponadto dostęp społeczeństwa do udziału w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska stanowi jedną z form realizacji spoczywającego na władzach publicznych obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska. Z niego wynika zaś konstytucyjny obowiązek władz publicznych wspierania działań obywateli, także tych podejmowanych w formach zinstytucjonalizowanych, na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. W ocenie Sądu zostało w wystarczającym stopniu wykazane, iż interes społeczny, wyrażający się w tym przypadku przede wszystkim w potrzebie zapewnienia ochrony wskazanych gatunków awifauny, jako ważnych elementów środowiska naturalnego, przed ewentualnym szkodliwym oddziaływaniem planowanej inwestycji, ma charakter dostatecznie konkretny i realny. Końcowo Sąd uznał, że organy obu instancji błędnie uznały, iż w rozpatrywanej sprawie, w odniesieniu do żądania Stowarzyszenia dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań, nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. SKO wskazało, że powyższe wytyczne Sądu zostały potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019r., sygn. akt II OSK 1294/17. Mając to na uwadze SKO uznało, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta P. nie może się ostać, ze względu na potrzebę ponownego ustalenia kręgu stron prowadzonego postępowania. Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Okoliczność pominięcia w toku prowadzonego postępowania strony stanowi przesłankę wznowienia postępowania. W związku z powyższym należy powtórnie ustalić krąg stron prowadzonego postępowania, tak aby uniknąć w przyszłości zarzutu, iż strona prowadzonego postępowania została pominięta. SKO wyjaśniło, że nie mogło ww. wady sanować na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie Prezydent Miasta P. winien wziąć pod uwagę zalecenia WSA w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 26 stycznia 2017r. sygn. IV SA/Po 787/16 i ustalić ponownie krąg stron prowadzonego postępowania. Ponadto Prezydent Miasta P. winien uwzględnić, że w niniejszej sprawie został złożony kontrraport środowiskowy, który podważa przedłożony przez Inwestora raport. W związku z powyższym wydaje się, iż Inwestor winien przedłożyć nowy raport środowiskowy, który uwzględniłby wszelkie uwagi przedstawione przez sprzeciwiających się planowanej inwestycji. Od wyżej opisanej decyzji SKO w P. wniósł sprzeciw inwestor (P. L.) - reprezentowany przez działającego w jego imieniu profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia kasacyjnego o tą podstawę prawną, pomimo że nie ziściły się wynikające z niej przesłania. W szczególności chybione stanowisko organu wywiedziono z nieuprawnionego wnioskowania o konsekwencjach proceduralnych uprawomocnionego w trakcie sprawy administracyjnej wyroku z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. IV SA/Po 787/16, dotyczącego postanowienia wpadkowego o udziale w postępowaniu Stowarzyszenia Zwykłego "P.". Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz wnoszącego sprzeciw kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu w pierwszej kolejności podniesiono, że skarżący inwestor oczekuje na wydanie ostatecznej i prawomocnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań już niemalże 6 lat (wniosek złożył 13 czerwca 2013 r.). W sytuacji, gdy mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym przez okres obiektywnie rażąco wykraczający poza terminy załatwiania spraw administracyjnych, sięgnięcie przez organ odwoławczy do środka z art. 138 § 2 K.p.a. powinno następować z daleko idącą rozwagą. Skarżący wskazał, że decyzja SKO z dnia 24 kwietnia 2019 r. została wydana w postępowaniu kontynuowanym po zwrocie organowi akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., IV SA/Po 1116/17. Orzeczenie to jest wiążące tak dla organu (jak zresztą i także Sądu) na dalszym etapie postępowania. Wyrokiem o sygn. IV SA/Po 1116/17 uwzględniono skargę z powodów proceduralnych. Sąd uznał, że naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż w poprzedniej decyzji z 2017 r. SKO nie zajęło wyczerpującego stanowiska, gdy chodzi o zarzuty wysuwane przez strony w trakcie postępowania. Sąd zawarł wyraźny i wprost skierowany do SKO nakaz merytorycznego załatwienia sprawy. Stosownie więc do art. 153 P.p.s.a. obowiązkiem SKO — rozpoznającym sprawę po wyroku IV SA/Po 1116/17 — było merytoryczne zakończenie postępowania, a nie wydawanie decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. Tymczasem analiza objętej sprzeciwem decyzji wywołuje wrażenie, że SKO w ogóle nie zapoznało się z wyrokiem IV SA/Po 1116/17. Co więcej, organ odwoławczy uczynił przyczyną decyzji kasacyjnej powody zapisane w wyroku z dnia 26 stycznia 2017 r., IV SA/Po 787/16, który dotyczył postanowienia wpadkowego o odmowie dopuszczenia do postępowania środowiskowego Stowarzyszenia zwykłego "P.". Wyrok ten uprawomocnił się na skutek oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK [...]. Zdaniem skarżącego wywody SKO są niejednoznaczne prawnie, jednakże z całości rozważań można wyprowadzić wniosek, że zdaniem tego organu przesądzona orzeczeniami sądowymi kwestia udziału w nim stowarzyszenia zwykłego "P." powoduje, iż powtórnie należy ustalić krąg stron i uczynić to w kontekście art. 28, a także art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tymczasem stanowisko to jest błędne w całej rozciągłości. Zastrzegając, że intencją sprzeciwu nie jest obejście zakresu ograniczenia kontroli sądowej w postępowaniu ze sprzeciwu do art. 138 § 2 K.p.a., składający sprzeciw wyjaśnił, że w swej argumentacji zmuszony był do powołania się na kilka innych przepisów prawa, niemniej wszystkie jego stwierdzenia zmierzają do wykazania, że powody uchylenia przez SKO decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie mają podstaw w art. 138 § 2 K.p.a. Przede wszystkim SKO przywołując szeroko wywody z wyroku IV SA/Po 787/16 na poparcie tezy o znaczeniu udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym oraz konieczności "ustalenia kręgu stron postępowania" udowadnia, że najpewniej nie zapoznało się w ogóle z treścią wyroku o sygn. II OSK 1294/17. Otóż w tym ostatnim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z kompetencji zawartej w treści art. 184 in fine P.p.s.a., oddalając skargę kasacyjną uznał zarazem, że uzasadnienie wyroku IV SA/Po 787/16 było chybione. Gdy chodzi o udział w postępowaniu stowarzyszenia zwykłego "P.", skarżący zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1294/17 przedstawił stanowisko, które radykalnie zmienia optykę postępowania, gdy chodzi o problem potencjalnego udziału w nim owego stowarzyszenia. Wszystko bowiem wskazuje na to, że Stowarzyszenie zwykłe "P." w ogóle w postępowaniu wywołanym wnioskiem P. L. nie będzie mogło brać udziału. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przede wszystkim, że stowarzyszenie nie mogło dokonać wyboru podstawy prawnej dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, dalej podkreślając, że w odniesieniu do tego podmiotu zastosowanie znajduje nie art. 31 K.p.a., ale automatycznie stosuje się art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej "u.u.i.ś"). To właśnie czyni wywody zawarte w wyroku IV SA/Po 787/16 nieaktualnymi, gdyż Sąd analizował w nim udział stowarzyszenia w postępowaniu w kontekście art 31 § 1 K.p.a., co było wadliwe. Dalej skarżący podkreślił że w wyroku II OSK 1294/17 Naczelny Sąd Administracyjny przesądzając o stosowaniu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., wypowiedział się też jednoznacznie i wiążąco o przesłankach udziału stowarzyszenia zwykłego "P." w postępowaniu. Stwierdził, że uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO w P. nie rozważyło zasadniczej kwestii dla spełnienia dopuszczalności do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia: okresu 12 miesięcy prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska. Dla dopuszczenia organizacji ekologicznej konieczne jest ustalenie prowadzenia działalności statutowej przez minimum 12 miesięcy przed wszczęciem tego postępowania. W sprawie konieczne było zatem ustalenie tej zasadniczej przesłanki, tj. faktu okresu prowadzenie działalności przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Przenosząc powyższe na realia sprawy skarżący podniosł, że Stowarzyszenie zwykłe "P." powstało w 2014 r. (zob. [...]), natomiast postępowanie w kontrolowanej sprawie wszczęte zostało 13 czerwca 2013 r. W świetle jednoznacznych wskazań zawartych w wyroku II OSK [...], Stowarzyszenie w sposób oczywisty nie spełnia przesłanki do udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przechodząc do podniesionego zarzutu naruszenia przez SKO art. 138 § 2 K.p.a. skarżący podkreślił, że perspektywa rozstrzygnięcia kwestii dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań nie jest przesłanką zastosowania tego przepisu, a już na pewno, gdy primafacie wiadomo, iż organizacja taka nie spełnia przesłanek z art. 44 u.u.i.ś. Nawet gdyby SKO zamierzało przywiązać do potencjalnego udziału organizacji ekologicznej tak duże znaczenie, jak to opisało w swojej decyzji, to nic nie stało na przeszkodzie, aby przed podjęciem decyzji 24 kwietnia 2019 r. zwrócić się do Prezydenta Miasta P. o ponowne, pilne rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia stosownie do wskazań wyroku II OSK 1294/17 (rozpoznanie wniosku jest możliwe mimo zakończenia postępowania w danej instancji - zob. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2007 r., II GSK 20/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe byłoby li tylko dopełnieniem porządku proceduralnego, natomiast pamiętać należy, że rozważane Stowarzyszenie w sposób oczywisty nie spełnia przesłanek z art. 44 u.u.i.ś. Zagadnienie jego ewentualnego udziału w postępowaniu ma zatem znaczenie marginalne z punktu widzenia istoty sprawy. Odnosząc się do wywodów zawartych w objętej sprzeciwem decyzji SKO z dnia 24 kwietnia 2019 r. skarżący podniósł, że są one błędne i są nie do zaakceptowania w świetle K.p.a. I tak, SKO posługuje się wadliwą siatką pojęciową. Stowarzyszenie (a już na pewno zwykłe) nie jest bowiem podmiotem z "kręgu stron", ale podmiotem "uczestniczącym w nim na prawach strony". Błędnie zatem sugeruje SKO, że kwestia udziału Stowarzyszenia "P." jest istotna z punktu widzenia art. 28 K.p.a. Po drugie, na niezrozumieniu instytucji wznowienia postępowania opiera się argument, że w sprawie ze względu na potencjalny udział organizacji ekologicznej zaktualizować się może przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny "Organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1pkt 4 K.p.a.; takie wznowienie następuje tylko na żądanie strony (art. 147 K.p.a.)'' (zob. wyrok z dnia z 17 czerwca 2008 r., II OSK 641/07, ONSAiWSA 2009 nr 4, poz. 76). Podsumowując, skarżący podniósł, że udziału stowarzyszenia nie można rozważać w kontekście kręgu stron z art. 28 K.p.a., jak również nie ma racji SKO twierdząc, że ewentualność udziału w postępowaniu na prawach strony stowarzyszenia zwykłego "P." rodzić może zagrożenie występowania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Za całkowicie nieuprawnione należy uznać twierdzenie, że ewentualność udziału w postępowaniu podmiotu na prawach strony (organizacji ekologicznej) rodzi konieczność powtórzenia całego postępowania z uwagi na art. 15 K.p.a. Dwuinstancyjność postępowania gwarantowana jest stronom - podmiotom posiadającym prawa materialne chronione postępowaniem. Zasada ta nie odnosi się natomiast do podmiotów biorących w nim udział tylko na prawach strony. Organizacja społeczna może ubiegać się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na etapie postępowania odwoławczego i z całą pewnością nie będzie to okoliczność, która spowoduje konieczność powtórzenia całego postępowania począwszy od pierwszej instancji. Podsumowując skarżący stwierdził, że: - w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku IV SA/Po 1116/17 zawarto wiążące wskazania, w sposób jednoznaczny nakazujące SKO merytoryczne rozpatrzenie sprawy; - późniejszy wyrok II OSK 1294/17 dotyczący przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu stowarzyszenia zwykłego "P." otworzył - co prawda - drogę do ponownego rozpoznania wniosku stowarzyszenia, jednakże należy mieć świadomość, że sprecyzowana przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłanka z art. 44 u.u.i.ś. wobec tego stowarzyszenia nie jest z całą pewnością spełniona (nie powstało ono na 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania, ale w jego trakcie). W konsekwencji więc zagadnienie udziału w postępowaniu Stowarzyszenia jawi się jako marginalne i nie mogące mieć wpływu na losy sprawy. W ocenie skarżącego w sprawie nie wystąpiły więc przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Gdy natomiast chodzi o konsekwencje wyroku II OSK 1294/17, to nie rodzi on automatycznej konieczności zwrotu sprawy do pierwszej instancji. Końcowo skarżący podniósł, że wyrok z dnia IV SA/Po 1116/17 został wydany w dacie, kiedy Sądowi z urzędu znana już była treść wyroku IV SA/Po 787/16, a mimo to Sąd ten nie stwierdził, aby ten drugi miał być w jakikolwiek sposób przeszkodą dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Ponadto decyzja SKO jest wadliwa w płaszczyźnie formalnej, bowiem nie zawiera wskazania, jaka decyzja została objęta odwołaniem. Trzeba się tego domyślać dopiero w oparciu o część sprawozdawczą jej uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem niniejszego sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2019 r., nr [...],, które działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. po. 2096, dalej "K.p.a.") uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2016 r., znak [...], którą określono środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu punktu kruszenia gruzu na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] w P.. Sprzeciw wniesiony został na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną łącznie spełnione wszystkie określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że SKO w P. wskazując jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji art. 138 § 2 K.p.a. uznało, że sprawa powinna wrócić do organu I instancji z dwóch powodów: z uwagi na konieczność ponownego ustalenia kręgu stron postępowania oraz konieczność sporządzenia przez inwestora nowego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Odnosząc się kolejno do tak ujętych przyczyn podjęcia decyzji kasatoryjnej zauważyć należy, że wniosek o konieczności ponownego ustalenia kręgu stron postępowania SKO wywiodło mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1294/17, wydany w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznaniu z 26 stycznia 2017 r. sygn. IV SA/Po 787/16 w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia Zwykłego "P." do udziału w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego SKO uznało, że Stowarzyszeniu przysługuje prawo udziału w postępowaniu administracyjnym i to na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Tymczasem aby wysuwać tak daleko idący wniosek należało w pierwszej kolejności ocenić, czy Stowarzyszenie Zwykłe "P." z siedzibą w L. mogło w ogóle brać udział w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu wyroku II OSK 1294/17 zawarte zostało bowiem wskazanie o konieczności ustalenia, czy wymienione Stowarzyszenie spełniło co do okresu prowadzenia działalności przesłankę prowadzenia działalności statutowej przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Składający sprzeciw podniósł, że Stowarzyszenie zwykłe "P." powstało w 2014 r. (zob. [...]), natomiast postępowanie w kontrolowanej sprawie wszczęte zostało 13 czerwca 2013 r. W świetle jednoznacznych wskazań zawartych w wyroku II OSK 1294/17, Stowarzyszenie Zwykłe "P." nie spełniłoby zatem przesłanki do udziału w przedmiotowym postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem nie prowadziło działalności statutowej przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. Powyższe wymagało poczynienia stosownych ustaleń na etapie ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, bowiem w przypadku potwierdzenia nie zachowania ww. wymogu 12 miesięcy, Stowarzyszenie nie mogłoby uczestniczyć w postępowaniu, co miałoby wpływ nie tylko na ocenę, czy ma prawo do rozpoznania "jego" sprawy w dwóch instancjach, ale i na ocenę wartości dowodowej przedłożonych przez niego dokumentów, w szczególności wyżej opisanej Inwentaryzacji ornitologicznej. Ponadto, w wyroku NSA przesądzono, że wniosek Stowarzyszenia Zwykłego "Przyjaciel Skowronka" wymaga rozpoznania na podstawie art. 44 ust. 1 u.u.i.o.ś., a to oznacza, że Stowarzyszenie mogłoby brać udział w postępowaniu wyłącznie na prawach strony, a nie jako strona postępowania (oczywiście przy założeniu, że działalność statutową Stowarzyszenie prowadziło przez okres 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania administracyjnego). Rację ma strona składająca sprzeciw, iż udziału stowarzyszenia nie można w takim przypadku rozważać w kontekście kręgu stron z art. 28 K.p.a., jak również, że ewentualność udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenia "P." nie może skutkować zagrożeniem występowania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., która przynależy wyłącznie stronie postępowania. W konsekwencji wadliwe było uznanie przez SKO, że rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wymagało powtórzenia całego postępowania przez organ I instancji. W opinii Sądu prawidłowe ustalenia co do statusu Stowarzyszenia na gruncie niniejszej sprawy mają podstawowe znaczenie i bez wyjaśnienia tej kwestii SKO nie mogło wydać decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. W opinii Sądu w tym zakresie SKO powinno przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, do czego ma podstawę prawną w art. 136 K.p.a. Ustalenia w tym zakresie powinny bowiem stanowić dla organu II instancji punkt wyjścia dla merytorycznej oceny decyzji organu I instancji. SKO ponadto podniosło, że Prezydent Miasta P. winien uwzględnić, iż w niniejszej sprawie został złożony kontrraport środowiskowy, który podważa raport przedłożony przez Inwestora, w związku z czym wydaje się (podkreślenie Sądu), iż Inwestor winien przedłożyć nowy raport środowiskowy, który uwzględniłby wszelkie uwagi przedstawione przez sprzeciwiających się planowanej inwestycji. Pomijając takie nieostre, a przez to wadliwe, określenie wskazań co do dalszego procedowania w tym zakresie przez organ I instancji, w ocenie Sądu w tym zakresie SKO nie wykazało w swojej decyzji, by zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przede wszystkim nie wykazano, do czego zobowiązywał wyrok wydany w sprawie IV SA/Po 1116/17, iż SKO dokonało merytorycznej oceny materiału dowodowego sprawy, czego konsekwencją powinno być precyzyjne wypunktowanie, w jakim zakresie i z jakich przyczyn materiał dowodowy stanowiący podstawę podjętej przez organ I instancji decyzji budzi wątpliwości. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszy sprzeciw nie można na obecnym etapie kwestionować przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko tylko z tej przyczyny, że do akt sprawy złożony został kontraport, który ten materiał dowodowy zdaniem SKO podważa. Tak ogólne i pozbawione merytorycznego uzasadnienia stwierdzenie powoduje, że po raz drugi sprawa nie zostaje prawidłowo rozpatrzona przez organ odwoławczy, co nie tylko wypacza istotę postępowania odwoławczego, ale i naraża SKO na zarzut nie zastosowania się do wiążących wskazań wynikających z wcześniejszego wyroku tut. Sądu wydanego w sprawie IV SA/Po 1116/17. Ponadto, w opinii Sądu, nawet gdyby przyjąć, że SKO nie dysponuje wiedzą, która pozwala na ocenę tego podstawowego dowodu w sprawie, to w tych szczególnych uwarunkowaniach powinno wykazać, w jakim zakresie nie mogło uzupełnić dostrzeżonych przez siebie braków w postępowaniu dowodowym, w toku postępowania odwoławczego. Akta sprawy zawierają bowiem obszerny materiał dowodowy, który organ I instancji ocenił, a jeżeli SKO oceny tej nie podziela, to winno wskazać z jakich przyczyn, co wiąże się z koniecznością weryfikacji tego materiału oraz jego merytoryczną oceną. W szczególności uwaga ta dotyczy przedłożonego przez Inwestora Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który wraz z jego kilkoma uzupełnieniami był uzgadniany i opiniowany przez organ ochrony środowiska oraz organ inspekcji sanitarnej, także w zakresie analizy akustycznej obszaru objętego oddziaływaniem przedsięwzięcia. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala stwierdzić, że na etapie postępowania odwoławczego taką ocenę i weryfikację przeprowadzono. Nie przeprowadzono również oceny pisma Inwestora z dnia 16 sierpnia 2018 r. w aspekcie zasadności uwag wniesionych przez stronę postępowania - K. W. – oraz ich znaczenia dla oceny Raportu inwestora. Podkreślenia wymaga, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji SKO w pierwszej kolejności było związane, na mocy art. 153 p.p.s.a., wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1116/17, którym uchylona została wcześniejsza decyzja SKO w P.. Natomiast wyrok wydany w sprawie o sygn. IV SA/Po 787/16 dotyczył kwestii wpadkowej – w przedmiocie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w ramach którego procedowany był wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Zważywszy na wskazania wynikające z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1116/17, jak i mając na uwadze długotrwałość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem inwestora z dnia 13 czerwca 2013 r., obowiązkiem SKO było w pierwszej kolejności merytoryczne odniesienie się do zgromadzonego na przestrzeni ponad pięciu lat materiału dowodowego. W opinii Sądu nie można wywodzić, iż przedłożony do sprawy kontrraport wymaga powtórzenia całego postępowania dowodowego przed organem I instancji tylko z taką argumentacją, że kontrraport poważa raport przedłożony przez inwestora, który jak wyżej wskazano, był na żądanie organów uzgadniających i opiniujących oraz organu I instancji kilkakrotnie uzupełniany i oceniany. Co istotne, prowadząc ponownie postępowanie SKO zwróciło się do Inwestora o złożenie tekstu kompletnego raportu, obejmującego wszystkie jego uzupełnienia. Inwestor do tego wezwania zastosował się i przedłożył taką kompletną dokumentację, tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarto jakiejkolwiek oceny tych dokumentów. Nie wskazano również okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy . Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem co najmniej przedwczesnym, podjętym bez wyczerpującego wyjaśnienia istoty sprawy oraz oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ i instancji, co nastąpiło z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., nie mogła ostać się w obiegu prawnym. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności ustalić, kiedy Stowarzyszenie Zwykłe "P." z siedzibą w L. rozpoczęło swoją działalność statutową oraz czy ma prawo brać udział w przedmiotowym postępowaniu. W zależności od ustaleń w tym zakresie SKO albo zwróci się do organu I instancji o pilne rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie – na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.o.ś. (i w takiej sytuacji poczeka na wynik tego postępowania), albo przystąpi do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozważając możliwość uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zwrócenie się do organów opiniujących i uzgadniających o ocenę, czy przedłożona przez sprzeciwiających się inwestycji dokumentacja ma wpływ na ocenę Raportu Inwestora. Należy bowiem mieć na uwadze, że wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. może mieć miejsce w ściśle określonej sytuacji i w pierwszej kolejności wymaga rzetelnego rozważenia możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. W powyższych okolicznościach sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. §14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. 2018.265), zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 597,- zł na które składają się: uiszczony wpis w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (pkt 2 wyroku).