II SA/Po 485/13

Dnia 23 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, /-/ T. Świstak Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. na podstawie art. 56 § 4 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm.) oraz art. 124 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w stosunku do Z. K. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż w toku postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] dotyczącego egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym do organu wpłynął wniosek zobowiązanej o zawieszenie postępowania egzekucyjnego ze względu na wydanie tytułu wykonawczego z rażącą obraza prawa. Dalej organ wskazał, iż nie może zawiesić postępowania, bowiem nie pojawiła się w sprawie żadna z okoliczności wskazanych w art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy w przepisie tym zostały enumeratywnie wymienione podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Z. K. podnosząc, iż w sprawie zachodzi obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania egzekucyjnego określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji wskazując między innymi, iż zarzut naruszenia art. 97 k.p.a. nie daje przesłanek do zawieszenia postępowania egzekucyjnego oraz wskazał, iż w ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie zachodzi żadna z przesłanek do zawieszenia postępowania o jakich mowa w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł Z. K. zarzucając rażącą obrazę przepisów Konstytucji RP, ustaw o postępowaniu administracyjnym oraz przepisów ustanowionych w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych. Skarżący wniósł o umorzenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Odpowiadając na skargę Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej wskazano. Tytułem wstępu do dalszych rozważań wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Na gruncie rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, iż na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Co do zasady sąd administracyjny wydaje wyrok po przeprowadzeniu rozprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Niemniej zgodnie z art. 119 sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego – art. 120 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C, dotknięte są wadą powodującą ich nieważność o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego co uzasadniało rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż, określony w z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa. Nie ma zatem podstawy prawnej do konkretyzacji tego obowiązku w formie decyzji administracyjnej. Wynika to również z art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazującego, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organy inspekcji sanitarnej zostały powołane do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art. 4 ust. 1 powołanej powyżej ustawy). W ramach przysługujących im kompetencji są one uprawnione do wydawania zarządzeń i decyzji lub występowania do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych, co wynika wprost z art. 5 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z powyższą ustawą, powiatowy inspektor sanitarny jest uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązki na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych). Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje natomiast możliwości wydania decyzji dotyczących szczepień ochronnych bowiem jak to wcześniej wskazano obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny – wynika wprost z przepisów prawa. Brak jest więc władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałaby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.). Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Stwierdzenie, że obowiązek poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym stanowi obowiązek wynikający z mocy prawa pozwala ustalić organ właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie jego przymusowego wykonania. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: 1) wojewoda; 2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne; 3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień; 4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Z brzmienia art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika zatem, że kierownicy wojewódzkich (i powiatowych) służb, inspekcji i straży, do których niewątpliwie należy zaliczyć organy inspekcji sanitarnej, są organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy jednakże wojewody. Stąd też należy więc uznać, że to wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. Podobne stanowisko przyjmuje się w doktrynie, wskazując, że art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza ogólną zasadę właściwości rzeczowej wojewody, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych, jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych (W. Piątek, A. Skoczylas [w:] Postępowania egzekucyjne w administracji pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, Wyd. 6, Warszawa 2012, s. 142). Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji był powiatowy inspektor sanitarny. Organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest bowiem jak wskazano powyżej wojewoda. Stąd też należy stwierdzić, iż toczące się przed organami inspekcji sanitarnej postępowanie w przedmiocie przymusowego wykonania obowiązku poddania małoletniej J. K. szczepieniu ochronnemu toczyło się przed organami niewłaściwymi. Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w C. w niniejszej sprawie służył jedynie status wierzyciela. Jest on bowiem podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jako organ powołany do czuwania nad wykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co wynika wprost z art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowiącego między innymi, iż do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. O ile w ramach sprawowanego nadzoru nad realizowaniem szczepień ochronnych stwierdzone zostanie przez organ inspekcji sanitarnej uchybienie obowiązkowi poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym organ ten winien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, to jest skierować do zobowiązanego pisemne upomnienie o jakim mowa w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a następnie w razie bezskuteczności upomnienia wystawić tytuł wykonawczy i na podstawie tego tytułu wystąpić do właściwego organu egzekucyjnego o wszczęcie egzekucji administracyjnej - art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ inspekcji sanitarnej nie był natomiast uprawniony do wykonywania kompetencji organu egzekucyjnego i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skoro zaś Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. nie był uprawniony do prowadzenia egzekucji administracyjnej, to nie był także organem właściwym dla rozstrzygania w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, albowiem zgodnie z art. 56 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to organ egzekucyjny, a nie wierzyciel wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Co za tym idzie również Wielkopolskiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu nie służył w niniejszej sprawie przymiot organu II instancji. Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten wyraża zasadę pomocniczego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, iż organy administracji publicznej w postępowaniu egzekucyjnym przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co wynika z art. 19 i 20 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 126 k.p.a. do postanowień od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio m.in. art. 156 k.p.a. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W myśl tego przepisu naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 7 października 1982 r. o sygn. akt II SA 1119/82 oraz z dnia 12 lipca 1994 r. o sygn. akt II SA 781/93 – dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ niewłaściwy nie jest bowiem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron, przy czym przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł o nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] stycznia 2013 r. Wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się pierwotnie Powiatowy Inspektor Sanitarny w C., a które zaakceptował Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego postępowania przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził nieważność postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i poprzedzającego je postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Z uwagi zatem na charakter wyeliminowanych z obrotu prawnego aktu, który ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiążą się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. p. s. a. W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 P.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Natomiast o wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy. /-/ T. Świstak