II SA/Po 5/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania R. S. i P. S., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]), którą organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji S. B. polegającej na budowie maksymalnie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na położonej w W. działce nr [...], obr. [...], i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym. W dniu 18 czerwca 2010 r. do organu I instancji wpłynął wniosek inwestora z dnia 7 czerwca 2010 r., skorygowany następnie w piśmie z dnia 12 lipca 2010 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [...] położonej w W. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Kolegium, w wyniku wniesienia odwołania R. S. i P. S., uchyliło – z innych powodów, niż podniesione w odwołaniu – decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]), którą organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy zwrócił uwagę na braki wniosku w zakresie mapy o właściwej skali, jak i niespełnienie przez załączniki graficzne do decyzji wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej: "u.p.z.p." – w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym". Załącznik nr 1 do decyzji został sporządzony na kopii nieokreślonej mapy, zaś załącznik nr 2 został sporządzony na kopii mapy zasadniczej spełniającej kryteria powołanych przepisów, jednak nie obejmował całego obszaru analizowanego, który został wyznaczony niezgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę na braki części pisemnej analizy załączonej do decyzji i potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego praktycznie w całości. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji wezwał inwestora do przedłożenia właściwej kopii mapy, zgodnej z powyżej wskazanymi przepisami i umożliwiającej prawidłowe wyznaczenia obszaru analizowanego oraz aktualnego zapewnienia dostaw energii elektrycznej dla planowanego przedsięwzięcia. W wyznaczonym terminie wnioskodawca przedstawił m.in. kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000. W toku postępowania inwestor ponownie skorygował wniosek o ustalenie warunków zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. ([...]), organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w kształcie wynikającym ze skorygowanego wniosku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Kolegium, w wyniku wniesienia odwołania R. S. i P. S., uchyliło tę decyzję – z innych powodów, niż podniesione w odwołaniu – i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę na braki analizy urbanistycznej, której ogólne wnioski nie pozwalają na ustalenie na podstawie jakich danych obliczono średnie wskaźniki i parametry i ustalono konkretne wartości parametrów dla nowej zabudowy, bowiem w części graficznej analizy [na kopii mapy] nie zaznaczono żadnych danych w tym zakresie. Kolegium zwróciło również uwagę na lakoniczność decyzji i brak uzasadnienia dla rozmiaru wyznaczonego obszaru analizowanego oraz wyjaśnienia dlaczego teren objęty inwestycją nie wymaga zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze. Wskazało jednocześnie na obowiązek prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego na kopii mapy spełniającej wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i wykonania rzetelnej analizy stanu sąsiedztwa i rozstrzygnięcia zgodne z powołanymi przepisami prawa, w tym art. 54 u.p.z.p. oraz art. 107 § 1 kpa w zw. z § 9 rozporządzenia wykonawczego. Jednocześnie organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania. Zarazem organ odwoławczy zaznaczył, że stosując art. 138 § 2 kpa nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym wykonał analizę urbanistyczną i wystąpił o wymagane uzgodnienia. Po czym decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. ustalił następujące warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie maksymalnie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących: a) frontowa nieprzekraczalna linia zabudowy: 8 m od granicy z drogą (działkami nr [...] i [...]), a także 6 m od granicy z drogą wewnętrzną; b) maksymalna łączna powierzchnia zabudowy: 15% terenu; c) minimalna powierzchnia terenu czynnego biologicznie: 35% terenu; d) szerokość elewacji frontowej: 14 m z tolerancją do 20%; e) liczba kondygnacji naziemnych: 1-2; f) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, attyki, spodu gzymsów lub okapów głównego dachu: 3,5-6,5 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem; g) maksymalna wysokość kalenicy: 9,5 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem; h) geometria dachów: dach skośny o nachyleniu 20-45°, dwu- lub wielospadowy z główną kalenicą usytuowaną dowolnie względem ulicy, wszystkie główne połacie o jednakowym nachyleniu, "pokrycie – dachówka lub dachówkopodobne". Organ w uzasadnieniu uzasadnił odległość przyjętą dla wyznaczenia obszaru analizowanego wokół terenu objętego wnioskiem, przedstawił wnioski wynikające z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, "która przedstawia szczegółową charakterystykę wszystkich działek zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym". Z uzasadnienia wynika, że w trakcie analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego organ stwierdził, iż wszystkie warunki, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, a planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i przepisów odrębnych. Ponadto organ stwierdził, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, z uwagi na treść art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1995 r. nr 16, poz. 78 ze zm.) i fakt, że wniosek dotyczy terenu o powierzchni 0,8061 ha i klasie gruntów rolnych IVa. Powołał się także na prowadzenie postępowania w sposób analogiczny do postępowania, w stosunku do którego został wydany wyrok tutejszego Sądu z dnia 13 października 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 631/11. W odwołaniu P. S. i R. S. – właścicieli działki nr [...] od decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostały podniesione m.in. zarzuty kwestionujące prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej, w tym nieuwzględnienie sąsiedztwa sadu ogrodniczego i związanych z tym ograniczeń dla nowej zabudowy. Inwestor reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (adwokata) wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że zarzuty podnoszone przez odwołujących, w zasadzie tożsame we wszystkich kolejnych odwołaniach, nie legły u podstaw poprzednio wydanych rozstrzygnięć o uchyleniu zaskarżonych decyzji. Uchylając decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy, Kolegium stwierdziło, że postępowanie organu I instancji dotyczące terenu, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), pozostaje w sprzeczności z przywołanymi w uzasadnieniu przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego. Kolegium podniosło, że wniosek inwestora nie spełniał wymogów określonych w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten nie zawierał właściwej mapy, bowiem pierwsza z przedłożonych map nie obejmowała obszaru analizowanego, a druga przedłożona w toku postępowania jest mapą sytuacyjno-wysokościową. Ponadto wniosek nie zawierał określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie graficznej. Braki te powinny były skutkować wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku. Kolegium zakwestionowało prawidłowość wyznaczenia linii zabudowy, stwierdzając, że z wykładni § 4 rozporządzenia wykonawczego nie wynika obowiązek wyznaczenia linii zabudowy z każdej strony działki, bowiem dotyczy to tylko frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej. Natomiast prawidłowe usytuowanie budynków względem działek sąsiednich i innych budynków oraz w odniesieniu do ewentualnych dróg wewnętrznych zapewniają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W odniesieniu do charakteru linii zabudowy Kolegium przywołało stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1311/09. Organ odwoławczy uznał za wadliwe określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki ze względu na dodanie postanowienia dotyczącego maksymalnej wysokości kalenicy, niezgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również niedopuszczalne określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób opisowy: "3,5-6,5 m". Kolegium uznało, że wysokość tę trzeba określić konkretnie, co ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego – harmonijnego krajobrazu sąsiadujących ze sobą budynków pod względem ich gabarytów. Kolegium zwróciło także uwagę na potrzebę odrębnego od analizy urbanistycznej sporządzenia załączników do decyzji o warunkach zabudowy w postaci wyników analizy. Przy tym obydwa te dokumenty powinny składać się z części graficznej i opisowej. Za niezasadne Kolegium uznało zarzuty odwołania dotyczące sąsiedztwa sadu względem terenu inwestycji. Organ II instancji zwrócił organowi I instancji uwagę na potrzebę uzupełnienia wniosku, sporządzenia nowej analizy urbanistycznej w sposób określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego, w szczególności w zakresie dotyczącym części graficznej i potrzebę wydania decyzji zawierającej zgodnie z art. 107 kpa i § 9 powołanego rozporządzenia wszystkie wymagane prawem elementy. Ze względu na skalę postępowania wyjaśniającego, które jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 kpa. W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2012 r. inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (adwokata), domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji dopuścił się kolejnych uchybień, które powinny skutkować uchyleniem ostatniej z wydanych w sprawie decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy B., podczas gdy w poprzednio wydanych podobnych w treści decyzjach organu I instancji, kontrolowanych dwukrotnie przez Kolegium, uchybienia te nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sytuacji, gdy żadne argumenty podniesione w odwołaniu nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; - art. 138 § 2 zd. drugie kpa poprzez zastosowanie i wskazanie na nowe uchybienia, których wcześniejsze dwukrotne postępowanie odwoławcze prowadzone przez Kolegium w odniesieniu do decyzji o podobnej treści; - art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez niezasadne przyjęcie, że niedopuszczalne jest określenie parametru, o którym mowa w powołanym przepisie, stwierdzeniem opisowym zawartym w kwestionowanej decyzji "3,5-6,5 m". Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Kolegium do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Stanowisko to podtrzymał na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Kolegium nie miało na względzie słusznego interesu strony, który od połowy 2010 r. oczekuje na wydanie ostatecznej decyzji w sprawie. W ocenie strony organ odwoławczy nie dokonał rzetelnej analizy sprawy, badając przyczyny, dla których poprzednie decyzje Burmistrza Miasta i Gminy B. nie mogły się ostać. Nie mógł też sformułować wiążących prawnie ocen co do wykładni prawa materialnego. Zdaniem skarżącego wskazywanie w kolejnym postępowaniu odwoławczym nowych uchybień, o których skarżący nie mógł wiedzieć z analizy treści poprzednich decyzji Kolegium, jest działaniem z zaskoczenia, również w stosunku do organu I instancji, powodującym utratę zaufania do organów administracji publicznej. Ponadto podniósł, że Kolegium nie kwestionowało zapisów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frotowej w dwóch poprzednich swoich rozstrzygnięciach. W jego ocenie trzykrotnie argumenty wniesionych odwołań nie zostały przez Kolegium uwzględnione, wobec czego decyzja organu I instancji nie narusza praw osób trzecich. Zatem organy winny w pierwszej kolejności uwzględnić słuszny interes skarżącego, który od połowy 2010 r. stara się uzyskać ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Skarżący wskazał także znaczne przekroczenie przez Kolegium terminu do rozpoznania odwołania, zarzucając, że organ ten działa w sposób nieterminowy i nierzetelny. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ stwierdził, że w obydwu wcześniejszych decyzjach odwoławczych, jakie zapadły w sprawie, Kolegium wskazywało na podstawowe uchybienia powielane w postępowaniu w zakresie posługiwania się mapami (stanowiącymi następnie załączniki graficzne do decyzji), które nie spełniały wymogów art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego oraz brak prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego i analizy, która obejmowałaby całościowe i usystematyzowane ustalenia w sprawie. Ignorowanie przez organ I instancji wskazań Kolegium w powyższym zakresie i nieprawidłowe sporządzenie analizy obciąża w tym wypadku organ I instancji. Zdaniem Kolegium stwierdzone uchybienia nie były możliwe do usunięcia w postępowaniu odwoławczym, bowiem uzupełnienie wniosku m.in. o właściwe mapy i przeprowadzenie ponownej analizy przekracza granice postępowania uzupełniającego i stoi w sprzeczności z art. 136 i art. 138 § 2 kpa oraz stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w sprawie – kontrolowanej w zakresie wynikającym z art. 3 § 1, art. 133 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), nazywanej dalej "p.p.s.a." – decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydano dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na położonej w W. działce nr [...], obr. [...]. W sprawie tej przed wydaniem zaskarżonej decyzji Kolegium dwukrotnie rozpatrywało tę sprawę, w której organ I instancji wydał trzy kolejne decyzje ustalające warunki zabudowy dla terenu wskazanego we wniosku inwestora. Również rozpatrując ostatni raz sprawę Kolegium stwierdziło podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wobec tego zasadniczą kwestią jest ocena zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. W związku z powyższym stwierdzić należy, że dokonując oceny legalności takiej decyzji Sąd bada jedynie, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 kpa. Sąd rozstrzyga, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 138 § 1 pkt 1 kpa), względnie merytoryczno-reformacyjnego (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), jak również czy zachodziła potrzeba jego uzupełnienia, nawet w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo tego uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Wszystko to przy założeniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej typowej (art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa) lub umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 kpa). Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Jest to zatem swego rodzaju dopuszczalna ostateczność w dwuinstancyjnym modelu rozstrzygania sprawy administracyjnej. Treść art. 138 kpa w powiązaniu z art. 15 kpa wprowadzającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 s. 144 i nast.). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie może być więc podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią przywołanego przepisu. Żadne inne wady postępowania, jak również inne wady decyzji wydanej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1999 r. sygn. akt I SA 632/99, LEX nr 48722). Organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ II instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 kpa). Organ odwoławczy powinien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 789/08, LEX nr 597860 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). W niniejszej sprawie, z uwagi na specyfikę procesu inwestycyjnego i jego etapu, jakim jest ustalanie warunków zabudowy, nie sposób ocenić zgodności decyzji wydanych w tym przedmiocie z przepisami postępowania w oderwaniu od przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego. Podstawą do stwierdzania, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a zgodnie z ust. 2 granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei § 9 powołanego rozporządzenia wykonawczego stawia wymogi formalne decyzji o warunkach zabudowy, przewidując, że decyzja taka zawiera część tekstową i graficzną (ust. 1). Zarazem wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, również sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 ust. 3). Obszar przyjęty do analizy – o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę wspomniana "zasada dobrego sąsiedztwa" – może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, jeżeli uzasadniają to określone okoliczności sprawy. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego (w odległości – licząc od granic terenu, dla którego ustalane są warunki zabudowy – stanowiącej trzykrotność frontu działki, nie mniej niż 50 m). W przywołanym art. 52 ust. 2 u.p.z.p. określono wymogi dotyczące treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tak decyzji lokalizacyjnej, jak i – z uwagi na art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – decyzji o warunkach zabudowy). Wymagania te dotyczą m.in. konieczności określenia granic terenu objętego wnioskiem, jak również obszaru oddziaływania inwestycji na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w określonej skali – co do zasady: 1:500 lub 1:1000 (pkt 1). Ponadto przewidziano wymóg zawarcia we wniosku charakterystyki inwestycji (pkt 2), obejmującej między innymi określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej (lit. b), jak również określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji (lit. c). Po wyjaśnieniu powyższej kwestii można przejść do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy oraz zasadności uchylenia przez Kolegium decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji skarżącego. Stanowisko organu II instancji w tym zakresie w swej zasadniczej części było prawidłowe, a podjęte rozstrzygnięcie znajdowało uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy i obowiązujących przepisach prawa. Kolegium w toku postępowania konsekwentnie, przed wydaniem (w decyzjach kasacyjnych poprzedzających wydanie ostatniej decyzji o warunkach zabudowy) oraz w samej zaskarżonej decyzji, zwracało organowi I instancji uwagę na potrzebę uzupełnienia wniosku i przeprowadzenia analizy urbanistycznej w oparciu o materiał kartograficzny zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko Kolegium jest słuszne, bowiem użycie odpowiedniej kopii aktualnej mapy jest podstawowym wymogiem formalnym prawidłowo przeprowadzonej analizy, której wnioski i wyniki stanowią podstawę do rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. To, że organ I instancji, pomimo wyraźnych wskazań organu odwoławczego w tym względzie i trzykrotnego rozpatrzenia sprawy, nie usunął stwierdzonych uchybień powodowało, że kolejne decyzje ustalające warunki zabudowy były dyskwalifikowane przede wszystkim z uwagi na wady formalne przeprowadzonych analiz urbanistycznych, które zostały wykonane przy pomocy niewłaściwego materiału kartograficznego (kopii map), co rzutowało również na wady załączników – w szczególności graficznych – do kolejnych decyzji wydawanych przez organ I instancji. W pierwszej z wydanych w sprawie decyzji (z dnia [...] grudnia 2010 r.) Kolegium zwróciło uwagę na braki wniosku w zakresie mapy o właściwej skali, jak i niespełnienie przez załączniki graficzne do decyzji wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto zgłosiło zastrzeżenia co do załączników graficznych do decyzji (załącznik nr 1 został sporządzony na kopii nieokreślonej mapy, zaś załącznik nr 2 na kopii mapy zasadniczej spełniającej kryteria powołanych przepisów, jednak nie obejmował całego obszaru analizowanego, który został wyznaczony niezgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego). Organ II instancji wytknął także braki części pisemnej analizy załączonej do decyzji. W drugiej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Kolegium ponownie zwróciło uwagę na braki analizy urbanistycznej – w części graficznej analizy [na kopii mapy] nie zaznaczono żadnych informacji, które pozwalałyby na ustalenie na podstawie jakich danych obliczono średnie wskaźniki i parametry i ustalono konkretne wartości parametrów dla nowej zabudowy. Kolegium, zwracając również uwagę na lakoniczność decyzji i brak uzasadnienia dla rozmiaru wyznaczonego obszaru analizowanego, wskazało jednocześnie na obowiązek prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego na kopii mapy spełniającej wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz wykonania rzetelnej analizy stanu sąsiedztwa i rozstrzygnięcia zgodnego z powołanymi przepisami prawa, w tym art. 54 u.p.z.p. oraz art. 107 § 1 kpa w zw. z § 9 rozporządzenia wykonawczego. Natomiast w zaskarżonej decyzji Kolegium m.in. podniosło, że wniosek inwestora nie spełniał wymogów określonych w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., gdyż nie zawierał właściwej mapy, bowiem pierwsza z przedłożonych map nie obejmowała obszaru analizowanego, a druga przedłożona w toku postępowania jest mapą sytuacyjno-wysokościową; ponadto wniosek nie zawierał określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie graficznej. Kolegium zakwestionowało również prawidłowość wyznaczenia linii zabudowy oraz wskazało na potrzebę odrębnego od analizy urbanistycznej sporządzenia załączników do decyzji o warunkach zabudowy w postaci wyników analizy. Organ odwoławczy zwrócił organowi I instancji uwagę na potrzebę uzupełnienia wniosku, sporządzenia nowej analizy urbanistycznej w sposób określony w przepisach rozporządzenia wykonawczego i potrzebę wydania decyzji zawierającej, zgodnie z art. 107 kpa i § 9 powołanego rozporządzenia, wszystkie wymagane prawem elementy. Powyższe przybliżone zastrzeżenia i wskazania organu odwoławczego, który trzykrotnie rozpatrywał sprawę, wskazują, że Kolegium w istocie, pomimo pewnych różnic stylistycznych, wskazywało na tożsame rodzajowo podstawowe uchybienia formalne postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Uchybienia te dotyczyły braków wniosku, z których najbardziej znaczący sprowadzał się do załączenia niewłaściwej kopii mapy, co znalazło swoje przełożenie na wadliwość sporządzonej za jej pomocą analizy urbanistycznej oraz konkretnych rozstrzygnięć decyzji o warunkach zabudowy i załączników graficznych do decyzji. Przeprowadzenie analizy urbanistycznej na podstawie kopii mapy zasadniczej, a w jej braku mapy katastralnej, oraz w odpowiedniej skali (1:500 lub 1:1000) stanowi podstawowy obowiązkowy element postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Podobnie należy odnieść się do skontrolowania przez organ architektoniczny kompletności wniosku, w szczególności co do mającej podstawowe znaczenie kwestii dołączenia do wniosku kopii właściwej mapy z niezbędną charakterystyką inwestycji, zaznaczeniem terenu inwestycji i obszaru jej oddziaływania, skoro przedmiotowa kopia mapy stanowi podstawę do poczynienia podstawowych ustaleń w sprawie – nie tylko w zakresie zaznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy urbanistycznej, ale również określenia stron postępowania z uwagi na zasięg oddziaływania przedsięwzięcia. Uchybienia w tym zakresie stanowią poważne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zatem tego rodzaju wady postępowania co do zasady nie mogą być usunięte w postępowaniu odwoławczym przy wykorzystaniu możliwości uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Dopuszczalne byłoby – i to tylko przy uwzględnieniu warunków konkretnej sprawy – co najwyżej przeprowadzenie (zlecenie przeprowadzenia) uzupełniającej analizy urbanistycznej, dookreślającej lub korygującej analizę (jej wyniki) sporządzoną w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Przy czym sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy musiałoby zostać zlecone osobie spełniającej kryteria określone w art. 50 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wobec powyższego, niezależnie od wspomnianych różnic w treści poszczególnych wydanych decyzji kasacyjnych, zasadniczy powód konsekwentnego uchylania przez Kolegium kolejnych decyzji o warunkach zabudowy był tożsamy w całym postępowaniu. Zastosowanie w sprawie przepisu art. 138 § 2 kpa było zasadne z uwagi na skalę naruszeń przepisów procesowych i ich znaczenie dla poczynienia podstawowych ustaleń w sprawie i jej rozstrzygnięcia. Stąd też nie sposób doszukać się w postępowaniu organu II instancji naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do organów państwa (art. 8 kpa). Nie można uznać, że Kolegium zmieniało zdanie rozpatrując kolejno sprawę w postępowaniu odwoławczym i w ten sposób zaskakiwało inwestora, skoro za każdym razem wskazało na podstawowe braki samego wniosku, które przełożyły się na wady analizy urbanistycznej oraz braki formalne decyzji (w tym załączników graficznych). Pozostałe kwestie, na które w toku postępowania zwróciło uwagę Kolegium, uzupełniały tylko skalę naruszeń przepisów postępowania popełnionych przez organ I instancji. W konsekwencji Sąd uznał za uzasadnione zastosowanie w sprawie rozstrzygnięcia kasacyjnego przez Kolegium. W ocenie Sądu to nie w działaniu Kolegium inwestor winien upatrywać przyczynę długotrwałego prowadzenia postępowania, lecz w niezastosowaniu się przez organ I instancji do trafnych wskazań proceduralnych formułowanych w kolejnych decyzjach kasacyjnych przez organ odwoławczy. Ponadto kwestia długotrwałości czy ewentualnej przewlekłości postępowania administracyjnego nie stanowi okoliczności istotnie rzutującej na zgodność z prawem kontrolowanej decyzji administracyjnej. Co się tyczy zastrzeżeń Kolegium dotyczących wymogu odrębnego od analizy urbanistycznej sporządzenia załączników do decyzji o warunkach zabudowy w postaci wyników analizy wskazać należy, że w tym zakresie organ odwoławczy powołał się na nowsze orzecznictwo tutejszego sądu z przełomu 2011/2012 r. Wobec powyższego nie można czynić organowi odwoławczemu zarzutu, że przy wykładni prawa uwzględnia ewoluujące, zmieniające się stanowisko orzecznictwa i literatury przedmiotu. Niemniej jednak trzeba podkreślić, że rygorystyczne, formalistyczne stosowanie przepisów rozporządzenia wykonawczego nie może prowadzić do naruszenia prawa do zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Sąd podkreśla, że analiza urbanistyczna, o której mowa w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, a którą należy przeprowadzić przed sporządzeniem projektu decyzji o warunkach zabudowy, obowiązkowo składa się z części tekstowej (opisowej) i części graficznej. Niewątpliwie same wyniki analizy (składające się z części tekstowej i graficznej) stanowią obligatoryjny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, przy czym nie ma żadnych przeszkód, by załącznikiem do decyzji była cała analiza (w części opisowej i graficznej), jeżeli tylko zawiera ona wyodrębnione wyniki analizy i nie wpływa na umniejszenie czytelności, jednoznaczności decyzji administracyjnej. Nie można jednak zaakceptować sytuacji odwrotnej, w której same tylko wyniki analizy miałyby zastąpić przeprowadzenie właściwej analizy urbanistycznej (opisowej i graficznej). Jeszcze raz należy podkreślić, że dopiero należycie wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego sąsiedztwo działki objętej inwestycją (obszaru analizowanego) może stanowić punkt wyjścia do sformułowania wyników (wniosków) analizy, a dalej – w razie stwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (przede wszystkim stwierdzenia kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy) – do ustalenia szczegółowych warunków zabudowy (wymagań dotyczących nowej zabudowy), wskazanych w przepisach § 4 - 8 rozporządzenia wykonawczego. Podsumowując tę część rozważań Sąd stwierdza, że dopuszczalne jest – a zatem pozostaje w zgodzie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, które stanowi dookreślenie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w stosunku do podstawowego przepisu, jakim jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – uczynienie załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy również samej części pisemnej analizy, jeżeli tylko zawiera ona dające się wyodrębnić wyniki analizy, jak i części graficznej analizy, o ile została ona sporządzona na kopii mapy spełniającej ustawowe kryteria określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., do którego odsyłają przepisy § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. Mogą być to również – jeżeli wymagają tego względy przejrzystości decyzji, z uwagi na rozmiar kopii użytej mapy, odpowiednio pomniejszone kopie (kserokopie) mapy, jeżeli tylko sama analiza została przeprowadzona na kopii mapy w skali odpowiadającej wymogom ustawowym, jak również nie ma wątpliwości do jakiej skali została zmniejszona kopia takiej mapy. W niniejszej sprawie załączniki graficzne do decyzji, tak jak i część graficzna analizy, nie spełniały jednakże powyższych, nawet traktowanych w sposób odformalizowany, wymogów stawianych decyzji o warunkach zabudowy. Uczynienie załącznikami (części graficznej decyzji i części graficznej wyników analizy) do decyzji "poszatkowanej" kserokopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, a zatem mapy, która nie spełnia ustawowych kryteriów, nie czyni zadość podstawowym wymogom formalnym stawianym decyzji o warunkach zabudowy. Nie gwarantuje też jednoznaczności i czytelności decyzji, jak również nie zapewnia możliwości wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 in fine rozporządzenia wykonawczego), podczas gdy okoliczności te mają znaczenie w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że trafne są uwagi skarżącego dotyczące kwestii określenia parametru w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (czy odpowiednio attyki, gzymsu, okapu) oraz elementu geometrii dachu w postaci wysokości [głównej] kalenicy. Otóż przede wszystkim nie było błędem organu I instancji określenie parametru w postaci maksymalnej wysokości kalenicy, bowiem taki parametr jak wysokość [głównej] kalenicy został wymieniony w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. jako element geometrii dachu oraz w § 1 pkt 5 i § 8 rozporządzenia wykonawczego. Również sposób określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (czy odpowiednio attyki, gzymsu, okapu) poprzez przedstawienie przedziału wysokości (od 3,5 do 6,5 m) nie może być uznany sam przez się za nieprawidłowy. Wprawdzie szczegółowe warunki, podlegające ustaleniu w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy określa rozporządzenie wykonawcze, jednakże co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy nim wymaganych jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Ich ustalenie jednak powinno być poprzedzone wnikliwą analizą istniejącej w obszarze analizowanym zabudową. Niewątpliwie jednak przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia wykonawczego nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy i w samych warunkach zabudowy poszczególnych wskaźników i parametrów planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus w inny sposób niż wynikający z przepisów powołanego rozporządzenia i tylko w zakresie wytyczonym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, LEX nr 1081838). Należy przy tym przyjąć, że wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Dopuszczalne jest bowiem realizowanie zabudowy o funkcji uzupełniającej, dającej się pogodzić z zastanym stanem zabudowy sąsiedztwa (obszaru analizowanego), ale pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich. Co do zasady ustalenie tych wymogów poprzez ustalenie linii nowej zabudowy oraz wskazanie wielkości istniejącej zabudowy, określenie układu połaci dachowych i kierunku głównej kalenicy oraz określenie szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy poprzez wskazanie konkretnych wielkości, które nie mogą być przekroczone, jest wystarczającym sposobem określenia warunków dla nowej zabudowy. Brak określenia dolnego zakresu, a więc minimalnej szerokości elewacji frontowej, czy też minimalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej lub minimalnej wysokości głównej kalenicy nie stanowi ryzyka, że cel decyzji o warunkach zabudowy zostanie zniweczony (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 229/11 – orzeczenie dostępne jw.). Tym bardziej zatem określenie tych wielkości w formie przedziału nie może stanowić wady decyzji o warunkach zabudowy, byleby poszczególne wskaźniki i parametry były określone konkretnie, jednoznacznie i nie pozwalały na odstępstwa sprzeczne z celami przepisów regulujących planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Błędne ogólne zapatrywanie organu II instancji na powyższe kwestie nie zmienia jednakże ogólnego wniosku, że w tej konkretnej sprawie element geometrii dachu w postaci określenia wysokości głównej kalenicy powinien być wskazany w punkcie poświęconym właśnie wymogom stawianym dachowi planowanego budynku, tak by nie było żadnych wątpliwości co do określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej takiego obiektu. Należy przy tym wystrzegać się przy określaniu tego parametru nieprzewidzianych w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym wytycznych dla "spodu gzymsów lub okapów głównego dachu". W konsekwencji Sąd stwierdza, że pogląd Kolegium co do sposobu określania wysokości parametru w postaci głównej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto swej istocie dotyczył on wykładni przepisów prawa materialnego i jako taki nie wiąże organu I instancji (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1998/10, LEX nr 1121188 oraz z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11, LEX nr 1121155) podczas ponownego rozpatrywania sprawy. Natomiast stwierdzone przez organ II instancji uchybienia proceduralne organu I instancji odnoszące się do braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz kwestii zgromadzenia i ustalenia podstawowych okoliczności sprawy, a w szczególności przeprowadzenia prawidłowej analizy urbanistycznej i sporządzenia poprawnej formalnie decyzji wraz z niezbędnymi załącznikami, znalazły potwierdzenie w toku kontroli zaskarżonej decyzji i przemawiały za zasadnością zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Niewątpliwie organ I instancji powinien dołożyć należytej staranności, by przeprowadzić prawidłową pod względem formalnym i merytorycznym analizę urbanistyczno-architektoniczną z uwzględnieniem wszystkich wymogów rozporządzenia wykonawczego celem określenia warunków nowej zabudowy dla inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym celu powinien ustalić (w oparciu o uzupełniony wniosek inwestora, przy zastosowaniu kopii map odpowiadających wymogom ustawowym) i ocenić wszystkie okoliczności niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy, jak również zadbać o prawidłową konstrukcję decyzji o warunkach zabudowy składającej się z części opisowej i graficznej, do której to decyzji załącznikami powinny być wyniki analizy w formie tekstowej i graficznej. Powyżej wskazane uchybienia przepisom rozporządzenia wykonawczego, połączone z naruszeniem przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zakresie dotyczącym ustalenia istotnych okoliczności sprawy, dyskwalifikują decyzję organu I instancji. Tym samym w swej zasadniczej części należy podzielić stanowisko organu odwoławczego przedstawione w zaskarżonej decyzji. W tym miejscu ubocznie warto także odnieść się do uwag Kolegium dotyczących sposobu wyznaczenia przez organ I instancji linii zabudowy w niniejszej sprawie. Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.p.z.p. stanowią, że dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się linię zabudowy zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu wykonawczym. Należy jednak zauważyć, że podczas gdy ustawa mówi tylko o "linii zabudowy", to rozporządzenie wykonawcze w § 1 pkt 1 używa tego samego pojęcia, jednakże w § 4 użyty został termin "obowiązująca linia zabudowy". Można zatem powiedzieć, że użycie w tym przepisie rozporządzenia sztywnego określenia "obowiązująca linia zabudowy" jest niezgodne z upoważnieniem ustawowym (tak ...). Na trudności w sposobie rozumienia wyznacznika "obowiązkowości" linii zabudowy zwraca się także uwagę w literaturze przedmiotu (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, LEX 2012). Niemniej jednak dokonanie wykładni przepisu § 4 rozporządzania wykonawczego w kontekście przepisów ogólnych tego rozporządzenia: § 1 pkt 1 i § 2 pkt 3 oraz w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.p.z.p. oraz przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, ze zm.) prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy, jako co do zasady linia nieprzekraczalna, wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy na działkach sąsiednich względem drogi publicznej. Nie można przy tym wykluczyć, że zaistnieje potrzeba wyznaczenia dwóch linii zabudowy; na przykład wówczas, gdy działka jest działką narożną i graniczy z dwiema drogami publicznymi (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 406/10, dostępnym jw.). Wobec powyższego nie znajduje uzasadnienia przywiązywanie szczególnej wagi do rozróżnienia pojęć "linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Zasadnym wnioskiem jest bowiem, że pojęcie "linia zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązującą linię zabudowy", jak i "nieprzekraczalną linię zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Organ administracji powinien oczywiście posługiwać się ustawowym pojęciem "linia zabudowy", które zostało użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 powołanej ustawy oraz w § 1 i pkt 1 i § 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. I tak też należy interpretować w zgodzie z przepisami wyższego rzędu termin "obowiązująca linia zabudowy" użyty w § 4 tego rozporządzenia (por. A. Filipowicz-Plucińska [w:] "Prawo Budowlane w Orzecznictwie Sądów Administracyjnych", Nieruchomości, C.H.Beck, 2012/1). Podsumowując to zagadnienie stwierdzić należy, że użycie sformułowań "nieprzekraczalna linia zabudowy"/"obowiązująca linia zabudowy" zwykle nie skutkuje jakościową zmianą ustalonych warunków zabudowy. Ze swej istoty linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną i co do zasady w ten sposób jest linią obowiązującą. W określonych sytuacjach linia taka może być jednakże linią determinującą – i w tym znaczeniu obowiązującą – lokalizację nowej zabudowy od strony frontu działki, np. w zwartej zabudowie miejskiej (pierzejowej, szeregowej), ale wymaga to zawsze odpowiedniego uzasadnienia w decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc przedstawione rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że trafne są zastrzeżenia Kolegium co do kwestii ustalenia linii zabudowy w niniejszej sprawie. Wyznaczenie rodzaju wewnętrznej linii zabudowy względem sąsiednich działek lub budynków na nich posadowionych, jak również w stosunku do innych budynków lub dróg wewnętrznych znajdujących się na działce objętej warunkami zabudowy, nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Skoro w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium Sąd stwierdził zasadność podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 kpa i nie znalazł podstaw do jej uchylenia ani wyeliminowania w inny sposób z obrotu prawnego skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.