II SA/Po 505/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) nr (...) znak: (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r., nr (...), Prezydent Miasta K., na podstawie art. 54 w zw. z art. 64, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako "K.p.a." po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. Sp. Komandytowo – Akcyjna z siedzibą w K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo – handlowego z podziemną halą garażową, urządzeniu dróg dojazdowych, placów manewrowych, chodników i miejsc postojowych oraz budowie dwóch zjazdów publicznych w K., przy ul. C. (...),(...) i (...), na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...)oraz (...) (obręb (...)). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia (...) grudnia 2012 r. "A" Sp. z o.o. Sp. Komandytowo – Akcyjna z siedzibą w K. zwróciła się do organu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Ponieważ obszar objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na potrzeby prowadzonego postępowania sporządzono analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, na podstawie której ustalono wymagania dotyczące nowej zabudowy. Odnosząc się do zgłaszanych w toku postępowania uwag, dotyczących ewentualnego zalewania działki nr (...), a więc działki sąsiadującej z terenem inwestycji, oraz jej ochrony przed hałasem, organ wskazał, że zgodnie z oświadczeniem inwestora, na etapie projektu zagospodarowania terenu, wszystkie działki sąsiadujące zostaną zabezpieczone przed zalaniem. Planowana inwestycja nie będzie powodowała dodatkowego hałasu, a kwestia budowy ewentualnych ekranów akustycznych będzie rozważana na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. M., właścicielka działki oznaczonej nr (...), wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącej planowana inwestycja zmieni ład przestrzenny w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz spowoduje powstanie sprzeczności dotychczasowej funkcji z nowoprojektowaną. Organy wydając zaskarżoną decyzję nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz naruszyły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). W ocenie skarżącej sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza urbanistyczna nie obejmowała całego obszaru analizowanego oraz podniesiono, że organ nie podał kryteriów jego wyznaczenia. Część tekstowa analizy nie zawierała ustalenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy występującego w terenie analizowanym, nie zawierała średniej szerokości elewacji frontowej istniejących budynków na działkach położonych w obszarze analizowanym. W analizie nie ustalono również górnej wysokości elewacji frontowej oraz nie ustalono geometrii dachu w stosunku do wysokości i geometrii dachu, występujących na tym obszarze. Dodatkowo podniesiono, że decyzja została wydana bez wymaganego przepisami prawa uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (...) marca 2012 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść przepisów regulujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Następnie wskazano, że dokonana analiza cech funkcji i zabudowy, którą objęto teren o średnicy 180 m. wskazuje, że nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się na terenie o zróżnicowanych funkcjach, obejmujących zarówno zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, zabudowę usługową i zabudowę mieszkaniowo – usługową, a także uzupełniająco funkcje garażową i gospodarczo garażową. Wszystkie powyższe funkcje występują w porównywalnym stopniu, przy czym obiekty usługowe koncentrują się wzdłuż ulicy C. w kierunku do centrum oraz wzdłuż ulicy N. Przy tych ulicach usytuowane się obiekty o dużych rozmiarach i o znaczeniu ogólnomiejskim takie jak PSP oraz Inkubator Przedsiębiorczości. Stąd planowana inwestycja stanowi kontynuację powyższej funkcji. Odnosząc się do poszczególnych postanowień decyzji Kolegium wskazało, że wszystkie parametry zabudowy zostały wyznaczone w zgodzie z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Wyjaśniono dodatkowo, że planowana inwestycja została uzgodniona z Zarządem Dróg Miejskich w K. postanowieniem z dnia (...) grudnia 2011 r., w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w P. – Delegatura w K. postanowieniem z dnia (...) stycznia 2012 r. w zakresie ochrony zabytków. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. M. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1, art. 6 ust.. 2 pkt. 2 oraz art. 54 pkt. 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego; § 2 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz o naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy administracji publicznej wadliwie uznały, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację występującej funkcji zabudowy. Zdaniem skarżącej Kolegium rozstrzygając przedmiotową sprawę nie uwzględniło uwarunkowań istniejącej, w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, zabudowy. Dominującą funkcją terenu jest bowiem funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz wielorodzinna. Powołane obiekty – PSP oraz Inkubator Przedsiębiorczości – znajdują się w znacznej odległości od planowanej inwestycji. Dokonana przez organy ocena stanu faktycznego leży tym samym w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego oraz nie uwzględnia obowiązku ochrony interesu prawnego innych osób. Jak wyjaśniono analiza urbanistyczna nie może prowadzić do dowolności w wyborze działek i obiektów, celem umożliwianie realizacji planowanej inwestycji. W dalszej części skargi podniesiono, że w decyzji o warunkach zabudowy nie zawarto wytycznych dotyczących obowiązku ochrony osób trzecich oraz zakwestionowano decyzję w zakresie ustalenia szerokości elewacji, wskaźnika intensywności zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji planowanego obiektu. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest przyjęcie, aby wskaźniki powyższe zostały oznaczone wartościami "ok.". Podniesiono również zarzut nie odwołania się, przez Kolegium, do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta K., zgodnie z którym teren na którym jest planowana inwestycja, stanowi teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo – handlowego z podziemną halą garażową, urządzeniu dróg dojazdowych, placów manewrowych, chodników i miejsc postojowych oraz budowie 2 zjazdów publicznych w K., przy ul. C. (...), (...) i (...), na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) oraz (...) (obręb (...)). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego terenu sąsiedniego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu, wskazuje, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, wydając decyzję o warunkach zabudowy organy administracji publicznej przyjęły, że sporządzona analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu umożliwia ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Stanowisko powyższe uznać należy co najmniej za przedwczesne. W sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania analizie funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wyznaczono obszar obejmujący trzykrotność frontu działki, na której miała zostać zrealizowana inwestycja tj. około 180 m. Wielkość obszaru analizowanego odpowiadała więc wymogom określonym w § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Równocześnie w analizie wskazano, że powyższe wyznaczenie obszaru analizowanego znajdywało swoje uzasadnienie także w fakcie, iż teren powyższy stanowi zwarty obszar zabudowy. W tak zakreślonym obszarze analizowanym ustalono, że nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się na terenie o zróżnicowanych funkcjach, obejmującym zarówno zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, zabudowę usługową i zabudowę mieszkaniowo – usługową, a także uzupełniająco funkcję garażową i gospodarczo garażową. Wszystkie powyższe funkcje występują w porównywalnym stopniu, przy czym obiekty usługowe koncentrują się wzdłuż ulicy C. w kierunku do centrum oraz wzdłuż ulicy N. Przy tych ulicach usytuowane się obiekty o dużych rozmiarach i o znaczeniu ogólnomiejskim takie jak PSP oraz Inkubator Przedsiębiorczości. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych ustaleń prawidłowo przyjęto możliwość dopuszczenia inwestycji o charakterze usługowym. Wbrew twierdzeniom skarżącej, możliwość zlokalizowania inwestycji o określonym przeznaczeniu musi wynikać z całokształtu sporządzonej analizy. Ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Stąd, skoro prawidłowo sporządzona analiza, obejmująca obszar, o jakim mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wskazuje na istnienie funkcji usługowej, za dopuszczalne uznać należało wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej funkcji, a więc budynku biurowo – handlowego z podziemną halą garażową. Za trafne uznać natomiast należało zarzuty skarżącej dotyczące wadliwego określenia wskaźników zabudowy planowanej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że określenie w decyzji wskaźników zabudowy takich jak linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Jeśli tak nie jest, to decyzja obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Równocześnie skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nich informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2009 r. LEX nr 550308; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 07 lutego 2012 r., dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać również należy, iż analizę sporządza osoba do tego uprawniona, architekt – urbanista. Zatem organ wydając decyzję opiera się przy ustaleniu wymienionych cech zabudowy na wynikach analizy, jednakże jego kontroli podlega to, czy analiza sporządzona została w sposób prawidłowy oraz czy jej wnioski są logiczne i wynikają z przeprowadzonych ustaleń. W ocenie Sądu zasadne i ugruntowane jest już w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administacyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1485/05, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazuje badanie załączonej do akt sprawy analizy, wskaźniki zabudowy planowanej inwestycji zostały określone w sposób nieczytelny. Posłużono się bowiem określeniem poszczególnych wskaźników w sposób niedookreślony, podając poszczególne wartości jako wartości "około". Organ prowadzący postępowanie nie dokonał oceny powyższej analizy i w konsekwencji powielił powyższy błąd w treści decyzji nie wskazując w sposób jasny i precyzyjny wskaźników zabudowy. W ocenie Sądu błąd powyższy wskazuje na wadliwości decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wywieść należało, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wbrew stanowisku skarżącego za dopuszczalne uznać należało odniesienie wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej do występującej w obszarze analizowanym zabudowy o charakterze usługowym. W istocie bowiem trafnie zauważyły organy, iż w obszarze analizowanym występują znaczne różnice pomiędzy intensywnością zabudowy, szerokością elewacji frontowej w zależności od rodzaju zabudowy. Przyczym wskaźniki te są większe w przypadku zabudowy usługowej i wielorodzinnej, mniejsze w przypadku zabudowy jednorodzinnej. W tej sytuacji wobec wykazanych zróżnicowań Sąd uznał za dopuszczalne odniesienie się do zabudowy usługowej, której częstotliwość występowania szczególnie przy ulicy Częstochowskiej jest znaczna. Przepis § 5 i 6 rozporządzenia zezwala na odstąpienie od średnich wskaźników występujących w obszarze analizowanym i wyznaczenie innego wskaźnika, o ile wynika to z analizy. Nie budzi również wątpliwości sądu dopuszczalność ustalenia w ramach określania geometrii dachu – dachu płaskiego. Tego rodzaju dachy występują w obszarze zabudowanym w budynkach o różnych funkcjach, przy czym ten rodzaj dachu uznano za dominujący w zabudowie usługowej. Wyznaczenie zatem tego parametru odpowiadało normie zawartej w § 8 rozporządzenia. Za niczym nieuzasadnione wręcz dowolne przyjąć należy jednak określenie przez organy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku. Ustalenie jej na poziomie o kilka metrów przewyższającym wysokość, występującą w obszarze analizowanym pozostaje w sprzeczności z § 7 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia. W myśl norm w nim zawartych wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zacytowane normy wbrew stanowisku organów nie stanowią uprawnienia do wyznaczenia przyszłej zabudowy ze względu na dążenie do ukształtowania nowych uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych określonej dzielnicy, miejscowości, w obrębie których położona jest działka będąca przedmiotem zainwestowania. Temu celowi służy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Kształtując warunki zabudowy decyzją należy mieć na względzie, iż zgodnie z normami rozporządzenia mogą mieć one odniesienie wyłącznie do funkcji i parametrów zabudowy obszaru analizowanego. Odnosząc się do zarzutu niezgodności decyzji z zapisami studium zagospodarowania przestrzennego gminy, wskazać należy, że do czasu kiedy ustalenia studium nie znajdą się w obowiązującym planie miejscowym, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1025/09 oraz z 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1203/10, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ani postanowienia studium, ani też projekt planu miejscowego nie mogą stanowić przeszkody do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Dla przedmiotowego obszaru, do dnia wydania decyzji w sprawie, plan miejscowy nie został uchwalony. Sama zaś treść studium, nie będącego obowiązującym aktem prawa miejscowego, nie może być traktowana przez organy administracji jako przeszkoda w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Za nietrafne uznać należało również zarzuty dotyczące braku ochrony osób trzecich. Jak zasadnie podnoszono w toku postępowania, kwestia ochrony nieruchomości skarżącej przed hałasem oraz przed ewentualnym zalewaniem będzie rozpatrywana na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 § 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydent Miasta K. z dnia (...) stycznia 2012 r. Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia poczynionych w niniejszym uzasadnieniu rozważań, prawidłowego określenia wskaźników zabudowy planowanej inwestycji, co oznacza konieczność zaniechania formułowania ich poprzez zwroty niedookreślone, wyznaczenie wyłącznie z odniesieniem do zabudowy występującej w obszarze analizowanym, zgodności z normami cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.