II SA/Po 543/24

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 listopada 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze sprzeciwów M. B. i D. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2024 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnoszącego sprzeciw M. B. kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnoszącego sprzeciw D. S. kwotę 597,- zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Po 543/24 UZASADNIENIE W dniu 13.07.2018 r. M. B. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z tarasem na działce o nr ewid.[...] w miejscowości P. gm. K.. W dniu 23.07.2018 r. Wójt Gminy K. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Po zapoznaniu się z projektem decyzji, w dniu 23.08.2018 r. M. B. wniósł o zmianę wniosku wskazując, że inwestycja będzie polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wiaty na maszyny i sprzęt rolniczy oraz studni na działce o nr ewid.[...], w ramach zabudowy siedliskowej. Nadto wnioskodawca zmienił parametry inwestycji. W dniu 30 kwietnia 2019 roku Wójt Gminy K. wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia na rzecz M. B. warunków zabudowy dla tej inwestycji . SKO decyzją z dnia 28.06.2019 r. (znak [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia 26.09.2019 r. nr [...] (znak [...]) W. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Starosta [...] postanowieniem z dnia 01.10.2019 r. (znak [...]) uzgodnił projekt pozytywnie projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. W dniu 22.10.2019 r. Wójt Gminy K. ponownie przekazał projekt decyzji do uzgodnienia do W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wójt Gminy K. decyzją z dnia 27.02.2020 r. ustalił na rzecz M. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z tarasem, wiaty na maszyny oraz studni, w ramach zabudowy siedliskowej, na dz. ewid. [...], w miejscowości P. gm. K., Od decyzji odwołał się D. S. , właściciel działki sąsiedniej. SKO decyzją z dnia 27.04.2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownego rozpoznania pismem z dnia 28.06.2020 r. M. B. wskazał, że planowana inwestycja nie będzie służyć obsłudze własnego gospodarstwa rolnego ani nie będzie związana z funkcjonowaniem gospodarstwa. Pismem z dnia 27.07.2020 r. M. B. wniósł uzupełnienie wniosku i uwagi do projektu wskazując, że wycofuje swojej wyjaśnienia z dnia 28.06.2020 r. i składa nowe. Mianowicie zamierza wybudować swoją zabudowę w ramach zabudowy siedliskowej i powiązać ją z gospodarstwem, a dotychczasowa zabudowa zostanie podzielona. Wójt Gminy K. decyzją z dnia 14.08.2020 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z tarasem, wiaty na maszyny oraz studni, w ramach zabudowy siedliskowej. SKO decyzją z dnia 26.01.2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wójt Gminy K. decyzją z dnia 14.05.2021 (znak [...]) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z tarasem, wiaty na maszyny oraz studni, w ramach zabudowy siedliskowej, na dz. ewid. [...], w miejscowości P. gm. K.. SKO decyzją z dnia 19.07.2021 r. (znak [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wójt Gminy K. decyzją z dnia 22.10.2021 (znak [...]) ponownie odmówił ustalenia na rzecz Pana M. B. warunków zabudowy ,a SKO decyzją z dnia 26.01.2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wójt Gminy K. decyzją z dnia 29.03.2022 r. ponownie odmówił ustalenia na rzecz Pana M. B. warunków zabudowy ,a SKO decyzją dnia 2 maja 2022 roku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ zwrócił uwagę, że pismem z dnia 27.07.2020 r. M. B. wniósł uzupełnienie wniosku i uwagi do projektu wskazując, że wycofuje swojej wyjaśnienia z dnia 28.06.2020 r. W świetle jego oświadczeń zdaniem organu odwoławczego, uzasadnione jest ponowne rozważenie możliwości skorzystania z przywileju z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. skoro inwestor planuje wydzielenie własnego oddzielnego siedliska. Organ wskazał, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia. W toku postępowania wniosek inwestora może zostać zmodyfikowany, a obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości, co do treści zadania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, abv go sprecyzował. Brak jest zatem podstaw do wyznaczenia kilku linii zabudowy, nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej", linii "nieprzekraczalnej" czy też linii "w głębi zabudowy" Zdaniem Kolegium ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wyraźnie wskazał, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., a dokonanie uzgodnienia jest obowiązkiem organu prowadzącego sprawę główną tj. sprawę o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 688/08, niepubl., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne określone są w rozdziale 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ wskazał , że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Starosty [...] z dnia 01.10.2019 r. uzgadniające pozytywnie ,,projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tarasu, wiaty na maszyny i sprzęt rolniczy oraz studni na działce o nr ewid.[...], w ramach zabudowy siedliskowej w miejscowości P. gm. K.. " Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. B. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 136 i art. 138 § 2b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) poprzez nie przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję oraz poprzez nie wydanie decyzji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, 2. przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyrokiem z dnia 9 września 2022 r. sygn. II SA/Po [...] WSA w Poznaniu uchyliło zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał , że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Podkreślono, że nie ma przeszkód prawnych, aby to Kolegium wyjaśniło intencje wnioskodawcy oraz dokonało oceny, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją dnia 12 kwietnia 2023 roku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie do przedmiotowej sprawy znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust.1 u.p.z.p, ale sprawa powinna być przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy terenu oraz projekt ten musi być sporządzony przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami ,a następnie musi być poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust.4 u.z.p.p. Dalej wskazano jeszcze ,że poprzedni projekt, tj. projekt sporządzony do decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy. W dniu 30 sierpnia 2023 roku organ I instancji wezwał stronę do wyjaśnień w zakresie zadeklarowanego przez stronę zaopatrzenia nieruchomości w wodę pochodzącą ze studni .Strona złożyła wyjaśnienia podnosząc, że stawia jej się kolejne wymagania nie poparte żadnymi okolicznościami uzasadniającymi takie żądania. Podkreślił, że planuje zwykłe korzystanie z wód w celu zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego ,a korzystanie takie nie wymaga zgody wodnoprawnej ani zgłoszenia wodnoprawnego. Decyzją dnia 28 września 2023 roku Wójt Gminy K. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Orzekł w sposób następujący: w zakresie warunku z art. 61 ust 1 pkt 1 uznał, że nie podlegał on analizie z uwagi na treść art. 61 ust.4 .W zakresie warunku z art. 61 ust 1 pkt 2 -warunek został spełniony przez inwestora. W zakresie natomiast warunku z art.61 ust.1 pkt 3 – nie. Zdaniem organu, konieczne jest wykazanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego .W związku z deklarowanym przez inwestora rozwiązaniem tj. zaopatrzeniem nieruchomości w wodę pochodzącą ze studni nie można poprzestać jedynie na zapewnieniu inwestora .Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 został uznany przez organ za spełniony, ale pkt 5 nie , gdyż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r- w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaskarżoną decyzją dnia 18 czerwca 2024 roku, o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w trakcie wieloletniego postępowania ustalono ,że inwestor zamierza zrealizować zabudowę zagrodową .Jako niewłaściwą organ uznał ocenę przez organ I instancji przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 3 , bowiem inwestor posada zapewnienie tego medium. Po raz kolejny organ II instancji przesądził kwestię, że decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nie można wkraczać w kognicję innych organów ,a co za tym idzie orzekać w przedmiocie naruszenia warunków technicznych. W kwestii zarzutów dotyczących istnienia płyty obornikowej na działce sąsiada Kolegium uznało, że w tym zakresie organem właściwym jest inspektor nadzoru budowlanego , a ta kwestia nie ma związku ze sprawą. Zarzucono organowi I instancji bark uzasadnienia dla wezwania inwestora do przedłożenia mapy zasadniczej, skoro nie jest nią np. utrata aktualności. Powyższe uzasadniało, zdaniem organu wydanie decyzji kasatoryjnej. Organ po raz kolejny wskazał, że w toku postępowania niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji cech zabudowy przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje oraz ewentualnych uzgodnień, o ile zajdzie tak potrzeba. Zarówno inwestor M. B. , jak i D. S. , reprezentowany przez pełnomocnika złożyli sprzeciwy do WSA w Poznaniu. M. B. podniósł, że już w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 września 2022 roku, sygn. II SA/Po [...] wskazano, że nie ma przeszkód, aby to Kolegium dokonało merytorycznej oceny wniosku inwestora i pomimo rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji, organ odwoławczy do wytycznych sądu się nie zastosował. Zdaniem wnoszącego sprzeciw konieczność przeprowadzenia dowodu, a nawet kilku ,w tym przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej mieści się w kompetencji organu odwoławczego Pomimo, że uwagi SKO wobec decyzji I instancyjnej powtarzają się, organ ten zwleka z wydaniem decyzji, a posiadane przez okres ponad 6 lat uzgodnienia tracą moc, co skutkuje koniecznością przedkładania nowych i generowania nieuzasadnionych kosztów. Pełnomocnik D. S. zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 138 §2 Kpa oraz art. 61 ust.4 u.z.p.p polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że pomimo ,że planowana inwestycja miałaby zostać zlokalizowana na innej działce aniżeli istniejąca zabudowa zagrodowa , stanowiłaby siedlisko dla inwestora. Skoro nie jest powiązana w żaden sposób z istniejącą zabudową ,to nie istnieją przesłanki zastosowania do niej przepisów odnoszących się do rozbudowy zabudowy zagrodowej. Zarzucił też naruszenie art.138 §2 Kpa w zw. z art.7,77 Kpa poprzez błędne zastosowanie i uznanie ,że organ I instancji nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy w sytuacji gdy z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera uchybienia, a zebrany materiał dowodowy i jego ocena była pełna i wystarczająca do wydania uchylonego postanowienia. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sprzeciwy zasługują na uwzględnienie, choć z innych względów niż w nich podniesiono. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2024 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżący wnieśli sprzeciwy, uregulowane w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela nadto stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21 - wszystkie powołane orzeczenia publ. w CBOSA), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Przepisem prawa materialnego podlegającym takiej ocenie jest art.61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.-o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2024,1130, zwana dalej u.z.p.p.). W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaskarżoną sprzeciwami M. B. i D. S. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania wskazując ,że nieaktualne jest zapewnienie w zakresie dostawy energii elektrycznej oraz , że w toku postępowania niezbędne jest sporządzenie kolejnej analizy funkcji cech zabudowy terenu oraz projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami. Na tle dotychczas wielokrotnie analizowanych warunków analizy urbanistycznej ostatecznie te dwie okoliczności stały się uzasadnieniem dla konieczności uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Pozostałe kwestie objęte rozstrzygnięciem były już wielokrotnie przedmiotem rozważań organów obu instancji ( o czym poniżej) i nie wymagały odrębnego, kolejnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał, które przepisy postępowania naruszył organ I instancji. Już bowiem w decyzji SKO z dnia 28 czerwca 2019 roku SKO [...] stwierdziło, że z analizy urbanistycznej wynika, że warunek z art. 61 ust.4 ustawy z dnia został spełniony, a organ nie może orzekać o naruszeniu warunków technicznych, a jedynie o zgodności z przepisami prawa z wyłączeniem szeroko rozumianego prawa budowlanego. Nakazał więc głównie ocenę konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów . Wskazał też wówczas organowi I instancji , że ustalenie warunków zabudowy dla więcej niż jednego siedliska byłby możliwe jedynie w sytuacjach wyjątkowych , uzasadnionych np. względami rodzinnymi. Na tym etapie z akt sprawy wynikało wprost, że inwestor jest właścicielem innych gruntów rolnych w P., więc należało już wówczas ustalać charakter zagrody, co pozostało poza uwagą organu I instancji. Pomimo powyższego, SKO w trzech kolejnych decyzjach nie przesądziło tej kwestii, a jedynie nakazało w decyzji z dnia 27 kwietnia 2020 roku usunięcie nieścisłości w kwestii wody i ścieków, a w decyzji dnia 26 lutego 2021 roku ponowne zbadanie, czy zasadny jest wniosek o stworzenie nowego siedliska . W sprawie linii zabudowy organ odwoławczy zajął takie samo stanowisko jak w poprzednich rozstrzygnięciach. Nie odniósł się do kwestii wody i nie oceniał prawidłowości ustaleń organu w tym zakresie. Te kwestie stają się przedmiotem rozstrzygnięcia kolejnej dopiero decyzji SKO z 27 kwietnia 2020 roku, ale już nie decyzji z 19 lipca 2021 roku . W tej ostatniej organ pomimo stwierdzenia ,że możliwa jest zabudowa siedliska dla dużego gospodarstwa, przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia ,pomimo że nie nakazywał organowi I instancji żadnych konkretnych czynności, żadnego uzupełnienia materiału dowodowego ani w tym zakresie, a nie w zakresie linii zabudowy. Kolejne dwie decyzje SKO z 26 stycznia 2022 roku i 26 maja 2022 bazują na tych samych argumentach o konieczności ponownego rozważenia możliwości skorzystania z przywileju z art.61 ust.4 upzp. Zawierają też tożsame stanowisko co do linii zabudowy i kwestii oceny warunków technicznych . Przyjętego przez organy podejścia nie zmienił wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 maja 2022r, II SA/Po [...]. ,w których sąd uznał, że zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wykluczało możliwości uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Zwłaszcza ,że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez inwestora w 2018 r., a sprawa była przedmiotem wielokrotnych rozstrzygnięć Wójta i Kolegium. Pomimo powyższego stanowiska sądu SKO decyzją z dnia 12 kwietnia 2023 roku nakazuje organowi I instancji ustalenie czy inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, które ma określoną powierzchnię i poddanie wniosku inwestora indywidualnej ocenie. Jednocześnie podkreślono w tej decyzji ,że okoliczność ,że inwestor ma już jedną działkę siedliskową nie oznacza, że nie może skorzystać z dobrodziejstwa 61 ust.4u.z.p.p. 28 września 2023 r. Wójt Gminy K. odmawia ustalenia warunków zabudowy, odnosząc się do poszczególnych punktów analizy urbanistycznej przyjmuje ,że nie został pełniony warunek prawidłowości uzbrojenia terenu i zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Szczegółowa analiza powyższych rozstrzygnięć nie zastępuje przedstawienia stanu sprawy ani nie jest jego uzupełnieniem. Jest celowym zabiegiem służącym wskazaniu, że pomimo szeregu rozstrzygnięć i wbrew stanowisku zapadłemu (jakkolwiek nie wiążącemu bezpośrednio skład rozstrzygający) wyroku WSA w Poznaniu nadal poza uwagą i działaniem organów obu instancji pozostało merytoryczne rozpoznanie wniosku inwestora. Powyższa chronologia podejmowanych rozstrzygnięć wskazuje ,że postępowania wyjaśniające organu I instancji od co najmniej 26 lutego 2021 roku były objęte niewielkimi brakami , które można było uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podst. art. 136 § 1 Kpa. Organ bowiem dysponował tak stanowiskiem w przedmiocie warunków technicznych, jak i oświadczeniem inwestora o celu inwestycji, a także wiedzą o dodatkowej nieruchomości .Organ II instancji nakazywał jedynie bądź ponowne badanie wniosku, bądź usunięcie nieścisłości w kwestii wody czy ścieków. Przy czym te ostatnie kwestie organ wskazuje dopiero po wyroku sądu z 26 maja 2022 roku . W zaskarżonej niniejszą skargą decyzji SKO z 18 czerwca 2024 r. [...] po raz kolejny nakazuje organowi I instancji wykazać , czy planowana inwestycja pełni funkcje zagrodową i jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonego na różnych nieruchomościach. .Poza tym stwierdza prawidłowość zapewnienia inwestora o zaopatrzeniu w wodę oraz brak podstaw do orzekania w przedmiocie naruszenia przepisów technicznych. Zarzucono organowi I instancji brak wskazania przyczyny, dla której organ wezwał inwestora do przedłożenia mapy. Tym samym jak wyżej wskazano jedynie konieczność sporządzenia kolejnej analizy funkcji i brak aktualnego zapewnienia w zakresie dostawy energii elektrycznej stały się uzasadnieniem dla konieczności uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przy czym w tej ostatniej kwestii organ żaden sposób jej nie uzasadnił , nie wskazał powodów takiego uznania ani sposobu konwalidacji takiego braku. Natomiast pozostałe kwestie objęte rozstrzygnięciem w ramach oceny warunków z art. 61 ust.1-4 u.z.p.p. były już wielokrotnie przedmiotem rozważań organów obu instancji i nie wymagały odrębnego, kolejnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał ,które przepisy postępowania naruszył organ I instancji. Wieloletnie postępowanie doprowadziło do pewnych konsensusów w zakresie warunków ustalenia lokalizacji inwestycji, było nawet już przedmiotem orzekania przez WSA w Poznaniu ,a pomimo powyższego rozstrzygnięcie merytoryczne w tym postępowaniu było oczekiwane w czasie nadmiernie przedłużonym i wykluczyło stosunkowo szybkie ukształtowanie sytuacji prawnej strony , o czym wielokrotnie inwestor wspomina w środkach zaskarżenia. Z tego też powodu nie ma podstaw do sanowania stanowiska organu odwoławczego o sporządzeniu analizy funkcji cech zabudowy terenu oraz podjęciu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami. Także z tego powodu ,że ustawodawca konstruując wymóg w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. posłużył się stwierdzeniem: "sporządzenie projektu o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie". Brak jednoznacznego ograniczenia tego wymogu do postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji skłania do wniosku, iż regulacja ta dotyczy całego postępowania, niezależnie od instancji, w której następuje ustalenie warunków zabudowy. W odniesieniu do niniejszego postępowania odwoławczego z powodów wyżej wskazanych uzupełnienie sporządzonej analizy jest dopuszczalne, a organ może, ale nie musi korzystać z osoby posiadającej wiadomości specjalne. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza też zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1958/20, LEX nr 3176931). Z żadnego przepisu u.p.z.p, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, aby nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak również by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 października 2017 r., sygn. II SA/Po 760/17; wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2018 r., sygn. IV SA/Wa 1293/18, dostępne w CBOSA). W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie miał przecież zastrzeżeń, co do szczegółowości przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p., wręcz przeciwnie- uznał , że kwestia zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych może być przedmiotem kontroli na kolejnym etapie postępowania. Dalej przesądził pozostałe ustalenia będące powodem negatywnego zaopiniowania wniosku. Uznał, że strona posiada zapewnienie o dostawie wody , tym samym poparł stanowisko skarżącego w tym zakresie zawarte w odwołaniu . Zasadnie, bowiem organ w decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał jedynie , że inwestor nie przedłożył stosownej dokumentacji .Organ winien więc sam sprecyzować, o jaką dokumentację konkretnie chodzi i odnieść się do tego żądania. Podobnie , jak do żądania przedłożenia nowej mapy zasadniczej. Także sugestia organu odwoławczego, o nieaktualnym zapewnieniu dostawy energii nie mogła być powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, po uzupełnieniu tych kwestii i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy mógł rozpoznać tę sprawę co do jej istoty. Analiza urbanistyczna stanowi wprawdzie w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy kluczowy dowód postępowania pozwalający na określenie takich warunków zabudowy, jednak jak wyżej wskazano w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a., bo nie jest to dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przed organem pierwszej instancji. Nie jest tak ,że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że wydając decyzję kasacyjną - co z założenia dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy - organ ten winien szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie takie stanowisko organu odwoławczego nie zostało przedstawione w decyzji objętej sprzeciwem. Przebieg dotychczasowego postępowania wskazuje, że pomimo wskazań organu II instancji w zakresie niektórych cech analizy urbanistycznej, organ I instancji konsekwentnie je pomijał. Co więcej zmieniał swoje stanowisko pomimo wytycznych organu II instancji. I tak: W pierwszej decyzji o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy uznał uzbrojenie terenu jako pozytywną przesłankę analizy urbanistycznej ,a zgodność z przepisami odrębnymi za negatywną. SKO w decyzji dnia 27 kwietnia 2020 uznało, że nie ma podstaw do orzekania przez organ I instancji co do zgodności z przepisami odrębnymi odnośnie naruszeń warunków technicznych. Organ I instancji w decyzji z dnia 14 sierpnia 2020 roku, podobnie jak w decyzji dnia 30 kwietnia 2019 roku uznał uzbrojenie za przesłankę pozytywną, natomiast zgodność z przepisami odrębnymi nie. Dodatkowo wskazał kolejną przesłankę negatywną tj. brak zgody na odrolnienie spornej działki. W decyzji z dnia 14 maja 2021 roku za negatywną przesłankę uznano brak zgodności z przepisami odrębnymi , podobnie jak i brak zgody na odrolnienie, a samo uzbrojenie ternu nadal zaopiniowano pozytywnie. Analiza w/w rozstrzygnięć dowodzi również tego, że organ II instancji wskazywał na zagadnienia , które nie były respektowane przez organ I instancji , do niektórych z nich się nie odnosił, a niektóre pomijał. Powyższe oraz uprzednie przesądzenie niektórych punktów analizy urbanistycznej dowodzi, że to organ odwoławczy powinien był wydać decyzję merytoryczną, a okoliczności, którymi się kierował nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia . Z przedstawionych względów należy przyjąć, że zakres postępowania dowodowego, jaki miałby przeprowadzić organ II instancji nie wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Zasadny okazał się zatem zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a i art. 136 Kpa., powodując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ nie wywiązał się bowiem z obowiązku rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. Mając na względzie treść przytoczonego wyżej art. 64e p.p.s.a, Sąd był uprawniony do badania niniejszej sprawy tylko w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt II i III wyroku.