II SA/Po 581/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...]2013 r. Nr [...] oraz postanowienie Starosty P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... Wojewoda Wielkopolski , po rozpoznaniu odwołania B. G. od decyzji Starosty P. z dnia ... 2013 r. znak: ... orzekającej o odmowie uchylenia decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia ... 1984 r. w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie części nieruchomości położonej w K. stanowiącej działkę nr ..., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia ... 2012 r. skierowanym do Wojewody Wielkopolskiego B. G., powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy C. z dnia ... 1984 r. zezwalającej Wielkopolskiemu Okręgowemu Zakładowi Gazownictwa w P. na czasowe zajęcie pasa gruntów dla budowy gazociągu doprowadzającego gaz ziemny do Miasta P. m.in. przez działkę nr ... położoną w K.. Wskazała, że ówczesna właścicielka gruntu H. G. została pozbawiona możliwości ochrony swoich praw, zaś decyzja była najprawdopodobniej wynikiem przestępstwa. Wnioskodawczyni wywiodła swój interes prawny z umowy darowizny z dnia ... 1992 r. nr rep. ..., którą H. G. przeniosła na rzecz B. G. własność m.in. działki nr .... Pismem z dnia 20 maja 2013 r. Wojewoda Wielkopolski przekazał według właściwości do Starosty P. wniosek B. G. Postanowieniem z dnia 2 lipca 2013 r. Starosta P. wznowił postępowanie zakończone wspomnianą decyzją z dnia ... 1984 r. Następnie decyzją z dnia ... 2013 r. Starosta na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia ... 1984 r. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że z przeprowadzonego postępowania nie wynika, by decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. W szczególności nie potwierdzają tego informacje uzyskane z Prokuratury Rejonowej dla dzielnicy P. Ponadto w archiwach brak jest sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Gminy C. z ... 1984 r., a zatem nie sposób odtworzyć przebiegu postępowania zakończonego tą decyzją, w tym kwestii udziału w nim H. G. jako strony postępowania. Starosta dodał, że z materiału dowodowego wynika, że zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało dokonane poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy C. w dniach ... 1984 r.-...1984 r. Zważywszy na treść przepisu art. 146 § 1 k.p.a. Starosta wskazał, że upłynął 5-letni termin przewidziany na uchylenie decyzji w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. i art. 145a i art. 145b k.p.a. i nawet przy uznaniu, że zachodzą przesłanki będące podstawą wniosku nie byłoby możliwe uchylenie decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji B. G. podniosła, że decyzja z ... 1984 r. nie została doręczona stronie i w związku z tym nie upłynął 5-letnim termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Fakt zaś nieuczestniczenia strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją wynika z samej treści decyzji, która wymienia podmioty, które ją otrzymują tj. jedynie Wielkopolski Okręgowy Zakład Gazownictwa. Brak też było podstaw do obwieszczenia o decyzji zamiast jej doręczenia. Utrzymując w mocy decyzję Starosty P. z dnia ... 2013 r. Wojewoda Wielkopolski w pierwszej kolejności stwierdził, że nie wystąpiły okoliczności wydania decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia ... 1984 r. w wyniku przestępstwa. Wnioskodawczyni na poparcie swych twierdzeń nie przedstawiła dowodów. Również z informacji Prokuratury Rejonowej P. nie wynika, by przedmiotowa sprawa zakończyła się jakimikolwiek wnioskami procesowymi świadczącymi o przestępczym działaniu organów administracji publicznych wydających decyzję z ... 1984 r. Zdaniem Wojewody wobec braku akt sprawy trudno jest ponad wszelką wątpliwość odtworzyć proces postępowania administracyjnego w sprawie. Zgodnie zaś z art. 49 k.p.a. obowiązującym ówcześnie strony mogły być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Tymi przepisami szczególnymi były art. 17 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Przy czym wobec braku akt postępowania nie można było zweryfikować, czy istniały przesłanki do zastosowania tych przepisów. Wojewoda uznał, wziąwszy pod uwagę zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.), że niedopuszczalnym byłoby uchylenie decyzji z 9 maja 1984 r. wobec braku materiału dowodowego świadczącego o ziszczeniu się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. B. G. wniosła do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego, zarzucając organom błędną ocenę polegającą na niestwierdzeniu, że poprzedniczka prawna skarżącej H. G. nie została bez własnej winy pozbawiona możności udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Naczelnika Gminy C. z dnia ... 1984 r. Powtórzyła, iż treści tej decyzji wynika, że kopię decyzji otrzymał wnioskodawca – Wielkopolski Okręgowy Zakład Gazownictwa, a druga kopia została złożona a/a. W decyzji nie wskazano innego sposobu ogłoszenia decyzji, poza jej doręczeniem. Dlatego zdaniem skarżącej stanowisko organów o ogłoszeniu decyzji na tablicy ogłoszeń stanowią jedynie próbę poszukiwania możliwości utrzymania w mocy wadliwej decyzji. Ponadto skarżąca wskazała, że jej przypuszczenia o popełnieniu przestępstwa przy wydaniu decyzji z dnia ... 1984 r. znajdują potwierdzenie w twierdzeniach organów obu instancji, iż brak jest akt prowadzonego przez Naczelnika Gminy C. postępowania zakończonego powołaną decyzją, jak i brak jest dokumentacji sporządzonej przez Prokuraturę w sprawie o sygn. .... Skarżąca podniosła również, że w zakończonej decyzją z dnia ... 1984 r. sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 17 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a tym samym nie mógł mieć zastosowania powołany przez organ odwoławczy art. 29 k.p.a, dając organowi uprawnienie do ogłoszenia decyzji na tablicy ogłoszeń. W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, powołując się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli w niej podniesione. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2014 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia ... 2013 r. orzekającą o odmowie uchylenia decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia ... 1984 r. w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie części nieruchomości położonej w K. stanowiącej działkę nr .... Decyzje te poprzedziło wydanie przez Starostę P., na podstawie art. 149, art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., postanowienia z dnia ... 2013 r. o wznowieniu postępowania zakończonego powołaną decyzją z dnia ... 1984 r. W postanowieniu tym (w jego uzasadnieniu) Starosta ograniczył się do wskazania, że podstawa wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego są przesłanki wyrażone w art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. tj. fakt, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa oraz że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Starosta wyjaśnił, że zdaniem wnioskodawczyni jej matka H. G. – ówczesna właścicielka nieruchomości będącej przedmiotem decyzji nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, a ponadto decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, gdyż odszkodowanie związane z wydaniem powołanej decyzji nie zostało nigdy wypłacone na rzecz H. G. W związku z powyższym Starosta stwierdził, że należało orzec o wznowieniu niniejszego postępowania. W ocenie Sądu, wydając powołane postanowienie organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. i art. 149 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. określa, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043/12, Lex nr 1450858; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r., I SA/Wa 2014/12, Lex nr 1311596). Brak zaś ustalenia okoliczności zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest naruszeniem, które może mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., II OSK 2721/13, Lex nr 1394988). Z uwagi bowiem na szczególny charakter instytucji wznowienia postępowania, ustalenia organu administracji publicznej dotyczące zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania muszą być jednoznaczne. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Starosta w żaden sposób nie ustalił czy podanie B. G. z dnia ... 2012r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy C. z dnia ... 1984 r. zostało wniesione w ustawowym terminie. Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że skarżąca składając wniosek z dnia ... 2012 r. ograniczyła się do nieprecyzyjnego wyjaśnienia, że "w trakcie postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym P. sygn. akt ... z jej wniosku i przy uczestnictwie ... S.A. z siedzibą w W. o ustanowienie służebności przesyłu, dowiedziała się w dniu 2 sierpnia 2012 r. od jej pełnomocników, że uczestnik postępowania powołuje się na rzekomo wydaną w dniu ... 1984 r. decyzję Naczelnika Gminy C. ...". Wnioskodawczyni dodała, że "jej matka H. G. z pewnością nie uczestniczyła w żadnym postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot ową nieruchomość". Mając tak sformułowany wniosek o wznowienie postępowania Starosta P. zobowiązany był ustalić, czy wnioskodawczyni zachowała termin, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Organ powinien był zwrócić uwagę, że skarżąca wywiodła swój interes prawny jako "pochodny" do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z następstwa prawnego co do prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem zakończonego decyzją z dnia ... 1976 r. postępowania. Z przedłożonego aktu notarialnego z dnia ... 1992 r. rep. ... wynika, że H. G. przeniosła na rzecz B. G. własność m.in. działki nr ... położonej w K. Przy powołanym sposobie określenia przez skarżącą źródeł posiadania przez nią interesu prawnego do występowania jako strony postępowania, konieczne było dokonanie dwutorowej, odrębnej oceny posiadania owego "własnego" i "pochodnego" interesu prawnego w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją (...) jak i do postępowania wznowieniowego. Zachowanie terminu miesięcznego, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. musi być wykazane przez stronę, a jej twierdzenia i przedstawione dowody podlegają weryfikacji przez organ, który obowiązany jest z urzędu badać jego dochowanie. O ile nie może budzić wątpliwości, iż skarżąca wnioskująca o wznowienie postępowania administracyjnego nie ma własnego, samoistnego tytułu prawnego do takiego żądania, to jej przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym może wynikać z tytułu następstwa prawnego po właścicielu nieruchomości (nabytego w drodze umowy darowizny). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 1992 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/594/92 (Lex Polonica nr 297555) w razie pominięcia w postępowaniu administracyjnym strony, która zmarła po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną, następcy prawni majątkowych praw dziedzicznych, których postępowanie dotyczyło, mogą domagać się wznowienia postępowania z ich udziałem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Złożenie takiego wniosku rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, aczkolwiek w ramach sukcesji prawa, tożsamości przedmiotu sprawy oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Aczkolwiek wyrok ów odnosi się do sukcesji prawnej wynikającej z tytułu dziedziczenia, to zważywszy na następstwo prawne wynikające ze stosunku zobowiązaniowego umowy darowizny nieruchomości wywody można uznać za przydatne na potrzeby niniejszej sprawy. W powołanym wyroku NSA wywiódł, iż łącznie z dziedziczeniem praw majątkowych (w niniejszej sprawie: nabycie w drodze darowizny nieruchomości) mogą być dziedziczone (nabyte) także pewne sytuacje prawne, co do których oświadczenia woli mogą składać spadkobiercy (następcy prawni) tych praw. W ocenie Sądu orzekającego, spadkobiercy (następcy prawni) pominiętej strony postępowania, w kwestii uprawnienia do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, dziedziczą (nabywają) "sytuację prawno-procesową" w jakiej znajdował się spadkodawca (poprzednik prawny). Rolą Starosty było zatem w pierwszej kolejności przesądzenie, czy H. G. przed zbyciem w drodze darowizny przedmiotowej nieruchomości dowiedziała się o treści decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia ... 1984 r. i decyzja Naczelnika Gminy C. z dnia ... 1984 r. została jej doręczona W tym zakresie organ I instancji, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a., której emanacją w postępowaniu wyjaśniającym są przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie przeprowadził stosownych ustaleń. Zważyć należy, że zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji kończącej postępowanie którego dotyczy wniosek o wznowienie. Zgodzić się tez należy, iż co do zasady, w stosunku do następców prawnych pominiętej strony, termin o jakim mowa w art. 148 § 1 pkt 2 biegnie od powzięcia przez nich wiadomości o takiej decyzji (por: wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2010 r. II SA/Kr 73/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu orzekającego, nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy poprzednik prawny mając wiedzę o wydaniu decyzji w postępowaniu, w którym został pominięty nie skorzystał, w przysługującym mu czasie, liczonym stosownie do art. 148 § 2 k.p.a., z uprawnienia do wznowienia postępowania. W przekonaniu Sądu, następca pominiętej strony nabywa bowiem w takim przypadku, wraz z prawami majątkowymi do nieruchomości, także sytuację prawno-procesową pominiętej strony. Nie może mu bowiem przysługiwać "więcej prawa" niżby posiadała sama pominięta strona, składając aktualnie wniosek o wznowienie. Wynika to również z faktu, iż interes prawny następców prawnych pominiętej strony nie ma charakteru samoistnego, własnego. Jest to interes "pochodny", a tym samym wiążący się z sytuacją w jakiej znajdował się poprzednik prawny. Podkreślenia wymaga również, że w przeciwieństwie do innych podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., wznowienie w oparciu o pkt 4 nie jest możliwe z urzędu, a jedynie na wniosek strony. Oznacza to, iż ustawodawca uznał, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy koniecznym zatem było ustalenie, czy H. G. przed zbyciem w drodze darowizny nieruchomości nr ... położonej w K. dowiedziała się o treści decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia ... 1984 r. i czy nie skorzystała - w określonym przez przepis prawa czasie ani przez okres ok. 5 lat - z uprawnienia do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Okoliczność ta nie jest obojętna dla oceny dochowania przez skarżącą - następcę prawnego rzekomo pominiętej strony terminu do złożenie wniosku o wznowienie na podstawie art. 154 § 1 pkt 4 k.p.a. Uznanie, iż w takiej sytuacji skarżącej, jako następczyni prawnej, termin do wznowienia postępowania, w którym ona została pominięta, biegnie dopiero od powzięcia przez nią wiadomości o decyzji Naczelnika Gminy C. z ... 1984 r., godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Gdyby tak uznać, dalszą konsekwencją byłaby konieczność przyjęcia, iż w analogicznej sytuacji, każdy kolejny następca prawny mógłby wnosić o wznowienie postępowania, powołując się na fakt "dowiedzenia się przez siebie" o decyzji. Kwestia "terminowości" złożenia wniosku powinna być też rozważona w odniesieniu do podania skarżącej (jako następcy prawnego H. G.) o wznowienie, z uwzględnieniem, iż w tym przypadku termin ten liczony jest od dnia dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (art. 148 § 1 k.p.a.) o decyzji z 9 maja 1984 r. Zważywszy, iż takiej oceny zabrakło w działaniach Starosty P., Sąd po stwierdzeniu naruszeniu przepisów postępowania (art. 148 § 1 i 2 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a.) uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) postanowienie tegoż organu z dnia ... 2013r. Mając na względzie, że kwestia terminowości złożenia podania o wznowienie postępowania rozstrzyga, czy postępowanie należało wznowić, czy odmówić jego wznowienia, Sąd na podstawie powołanych wyżej przepisów uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. ... 2013 r. Przyjmując, że rozważenie, czy podanie skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy C. z dnia ... 1984 r. jest zagadnieniem pierwotnym względem merytorycznego rozpoznania podania co do zaistnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Sąd uznał za przedwczesne ocenę prawidłowości decyzji wydanych w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności organ I instancji winien zbadać, czy podanie o wznowienie złożono w terminie, mając na uwadze związanie oceną prawną i wytycznymi co do dalszego postępowania sformułowanymi w niniejszym uzasadnieniu wyroku (art. 153 p.p.s.a.). Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.) Sąd zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę... zł (... zł – wynagrodzenie pełnomocnika, ...zł – wpis od skargi, ... zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji.