II SA/Po 600/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...], Prezydent Miasta P. odmówił B. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem D. G. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał przepisy art. 2 pkt. 2, art. 3 pkt. 21, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt. 2a, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. B. G. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem D. G. Jak wyjaśnił organ, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje jednakże, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stąd też brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia pieniężnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. G. Skarżąca wskazała na ciężką sytuację, w jakiej rodzina znajduje się w związku z chorobą męża. Podała, że mąż od [...] lat choruje na [...] i mąż wymaga stałej opieki, co spowodowało, że musiała zrezygnować z pracy. Dodatkowo skarżąca wskazała, że w świetle art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 października 2011 r. wskazując, że wobec złożenia wniosku w dniu 23 grudnia 2011 r. organ nie mógł przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z zastosowaniem wykładni przepisów sprzed nowelizacji, a uwzględniającej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. P 27/07. Zdaniem Kolegium w świetle art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawy, która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., pozostawanie przez osobę, na rzecz której wnosi się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w związku małżeńskim, w sytuacji, w której małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, powoduje, że brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym na podstawie tego przepisu prawo do wystąpienia z wnioskiem przysługuje innym krewnym w linii prostej lub rodzeństwu osoby niepełnosprawnej. Ponieważ w rozpatrywanym przypadku z wnioskiem wystąpiła żona D. G., brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. G., żądając jej uchylenia. W treści skargi podtrzymano zarzuty dotyczące stanu zdrowa męża skarżącej, który nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Skarżąca podniosła dodatkowo, iż Narodowy Fundusz Zdrowia nie refunduje ponoszonych kosztów leczenia i opieki, i poza nią nie ma innej osoby, która mogłaby otoczyć męża niezbędną opieką. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki SĄd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania B. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu opieki sprawowanej nad mężem D. G. Materialnoprawną podstawą rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1a osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W świetle wskazanych przepisów świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane na rzecz osób w nich wymienionych, o ile osoba, nad którą sprawowana jest opieka, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Jednocześnie art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji stanowił, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rozpoznając przedmiotową sprawę organy uznały, iż wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazuje na istnienie negatywnej przesłanki, uzasadniającej odmowę przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem przepis ten w jego aktualnym brzmieniu wyłącza możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, tylko z tego powodu, że o świadczenie ubiega się właśnie małżonek osoby wymagającej opieki. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż instytucja świadczenia pielęgnacyjnego stanowiła przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego w związku z wątpliwościami dotyczącymi konstytucyjności przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujących tryb i zasady przyznawania tego świadczenia. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK 2008 Nr 6, poz. 107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału art. 17 ust. 1 powyższej ustawy, w zakresie, w jakim zawężał w sposób niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji, krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powodował pominięcie możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym, niż ich dziecko, niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone były obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując podstawowe znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec innego chorego członka rodziny, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Dodatkowo Trybunał, w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Równocześnie Trybunał podkreślił, iż prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego. Zaznaczenia wymaga, że stanowisko, zgodnie z którym pozostawanie w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, znalazło aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt P 38/09). Trybunał umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów administracyjnych w omawianym zakresie, ale stało się tak z uwagi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2a przedmiotowej ustawy. W uzasadnieniu wymienionego postanowienia Trybunał powołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych, wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową, uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki, nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał zwrócił nadto uwagę, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego członka rodziny, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Państwo i jego organy zwolnione są w takiej sytuacji z obowiązku zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona małżeństwa i dobro rodziny, wyrażonymi w art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa, w myśl art. 32 Konstytucji RP. Nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011r. Nr 205 poz.1212) m.in. uległ zmianie przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z nowym, obowiązującym od dnia 14 października 2011 r. jego brzmieniem, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zmiana treści tego przepisu jest jedyną zmianą przedmiotowej ustawy, która mogła zostać oceniona, jako mająca wpływ na sposób rozpatrzenia wniosku skarżącej. Takiego znaczenia nie ma bowiem dokonana tą nowelizacją zmiana przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2, z którego należy wprost wywodzić prawo skarżącej do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a która to zmiana wykluczyła z kręgu uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia osoby z ustalonym znacznym stopniem niepełnosprawności. Uznać więc należy, że uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego niewątpliwie przysługuje osobom określonym w treści tego przepisu. Jednocześnie wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się do sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Przepis ten nie ma zatem zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje małżonek osoby wymagającej opieki (tak min. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 456/11 i WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 marca 2010r. sygn. akt VIII SA/Wa 671/09 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dostępna na stronach internetowych NSA). W ocenie Sądu zmiana treści przepisu art. 17 przedmiotowej ustawy, która weszła w życie z dniem 14 października 2011 r., a która dotyczy niniejszego stanu faktycznego, nie uprawnia do zmiany wypracowanego przez sądy administracyjne jednolitego orzecznictwa na gruncie przepisów obowiązujących do tej nowelizacji. Podkreślenia wymaga, że jest to orzecznictwo w pełni respektujące wykładnię prokonstytucyjną dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w prezentowanych wcześniej orzeczeniach. Przykładowo w tym miejscu wymienić należy wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1699/09; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 115/10; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 723/09 oraz I OSK 722/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012r., sygn.akt II SA/Ol 162/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2012r., sygn.akt II SA/Łd 261/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 maja 2012r., sygn.akt II SA/Łd 143/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 marca 2010r., sygn.akt II SA/Łd 118/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 maja 2012r., sygn.akt II SA/Łd 223/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://cbois.nsa.gov.pl. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę spór prawny w niej występujący pokrywa się z zagadnieniem prawnym, którego unormowanie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych stało się przedmiotem badania zgodności powyższego przepisu z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny w cytowanych wyżej orzeczeniach. Zakres badania zgodności art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z wzorcem konstytucyjnym wynikającym z 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzony przez Trybunał Konstytucyjny dotyczył tego elementu normatywnego przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określającego ustalenie prawa do świadczeń pielęgnacyjnych, który wiąże prawo do przyznania tego świadczenia z pozostawaniem w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. Podkreślić należy, iż obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o., jak i z treści art. 23 i art. 27 tego Kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy. Pod pojęciem wzajemnej pomocy należy rozumieć niewątpliwie także pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Z tych też przyczyn skład orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że przytoczone powyżej wywody Trybunału Konstytucyjnego mają wprost zastosowanie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji jak i decyzji utrzymanej nią w mocy, a linia orzecznicza sądów administracyjnych ukształtowana przed omawianą nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych nie straciła na aktualności. W konsekwencji uznać należało, że literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które w rozpoznawanej sprawie zastosowały organy orzekające w sprawie, jest nieprawidłowe ponieważ pomija prokonstytucyjną wykładnię systemową i celowościową. Reasumując stwierdzić należy, iż w aktualnym stanie prawnym okoliczność, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła żona osoby wymagającej opieki nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia tak z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim ze skarżącą, jak i z uwagi na brak wymienienia współmałżonka w art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy jako osoby uprawnionej do uzyskania świadczenia. Wykładnia sądowa, która została zastosowana w niniejszej sprawie powinna zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Takiej też wykładni w rozpoznawanej sprawie dokonał Sąd w odniesieniu do przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając na uwadze wskazane zasady konstytucyjne równości wobec prawa oraz ochrony rodziny i zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władzy publicznej. W konsekwencji przedstawiona przez organy orzekające w sprawie interpretacja powołanych przepisów prawa materialnego uznana została za błędną, co prowadzi do wniosku, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. Prowadzić to musiało do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni wyżej przedstawione rozważania prawne i zastosuje się do przedstawionej wyżej wykładni przepisów prawa przy ocenie wniosku skarżącej B. G., mając na uwadze przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych też względów, wobec naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 8 Konstytucji RP. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 wymienionej ustawy.