II SA/Po 601/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2010r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska W dniu 25 maja 2010 r. M. L. zwróciła się do Miejskiego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie jej pomocy. Wskazała, że jest schorowana, jest po resekcji żołądka i śledziony, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Cierpi też na chorobę zespół Duringa, przy której powinna ściśle przestrzegać bardzo kosztownej diety bezglutenowej i bezjodowej. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego M. L. zgłosiła prośbę o pomoc finansową na zakup opału na zimę. Decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] Kierownik Miejskiego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K . z upoważnienia Burmistrz K . w oparciu o przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1pkt 3, art. 39 ust. 1, art. 41 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił M. L. udzielenia pomocy na koszty związane z zakupem opału na zimę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że dochód wnioskodawczyni, na który składa się renta rodzinna, w kwietniu 2010 r. wyniósł 1518,56 zł i przekracza on kryterium dochodowe, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.) i § 1 pkt 1a rozporządzenia w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi 477 zł. Organ wyjaśnił, że określony w art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany osobie lub rodzinie, zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s., w których dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że M. L. jest długotrwale chora, jednakże przekracza kryterium dochodowe, przez co nie spełnia przesłanek do uzyskanie tej formy pomocy. Organ rozważył z urzędu przyznanie jej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, który może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Podał, że sytuacja na rynku pracy spowodowała wzrost wniosków o pomoc od osób i rodzin o dochodach zerowych, względnie znacznie poniżej kryterium dochodowym. stąd organ w pierwszej kolejności przyznaje pomoc osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego i spełniają jeden z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. Kierownik MGOPS w K. wyjaśnił jednocześnie, że w 2010 r. miesięczna rata na pomoc w formie zasiłków celowych i w naturze wynosi 14.330 zł. Przykładowo w marcu 2010 r. do Ośrodka wpłynęło 70 wniosków z prośbą o pomoc. Średnia kwota zasiłku to 200 zł. Ponadto tegoroczna zima zwiększył zapotrzebowanie klientów Ośrodka na pomoc na opał, którego cena wynosi 600 zł (1 tona węgla). Stąd ośrodek w pierwszej kolejności zobowiązany jest zapewnić środki na realizację pomocy dla osób z dochodami poniżej kryterium dochodowego i nie może nagminnie przyznawać zasiłków specjalnych, nie zapewniając środków osobom najuboższym. M. L. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Ponownie opisała swoją sytuacje zdrowotną. Wskazała też, że często musi jeździć na wizyty lekarskie do Poznania, co wiąże się z dodatkowymi kosztami, znaczną część dochodu przeznacza na leki i drogą żywność dietetyczną i stąd nie wystarcza jej na bieżące opłaty. Podała, że aktualnie ma niezapłacony rachunek za gaz. Decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśniło, za organem I instancji, że odwołująca przekroczyła kryterium dochodowe i tym samym brak było podstaw do przyznania jej świadczenia. Odnosząc się zaś do odmowy udzielenia przez Burmistrza K. M. L. również pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego Kolegium uznało, że organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Organ odwoławczy uznał przy tym, że organ I instancji nie przekroczył granic przysługującego mu uznania administracyjnego, co zostało obszernie i przekonująco uzasadnione. M. L. nie zgadzając się z powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W jej uzasadnieniu przedstawiła stanowisko zawarte w odwołaniu odo decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a. Istotnym elementem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. W szczególności uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Chodzi bowiem o to, że strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje stanowisko, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy nakazuje uznać, ze doszło przy jej wydaniu do naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że obowiązek sporządzenia rzetelnego uzasadnienia decyzji wiąże się z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że obowiązki te są zgodne z prawem. Ponadto organ powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Jedynie wnikliwe przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, nawet niekorzystnego dla strony, wraz z wyjaśnieniem jego podstawy prawnej, może przyczynić się do budowania autorytetu organów administracji publicznej. Pamiętać również trzeba, że organy administracji publicznej związane są zasadą praworządności (art. 7 kpa). Winny zatem w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym są przepisy art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Pierwszy z nich stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero zaś na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wypełniło przesłanek prawidłowej decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 i 3 kpa. Ponadto na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób stwierdzić, czy ustalenia Kolegium w zakresie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego są prawidłowe. Wyjaśnić należy, iż Sąd nie kwestionuje stwierdzonej przez organy orzekającej braku możliwości przyznania Marii Lewandowicz pomocy w formie zasiłku celowego. Przepisy ustawy o pomocy społecznej uzależniają jej przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. i § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz. U. Nr 127, poz. 1055 ze zm.). Skoro zatem bezsporne jest, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą i jej dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w kwietniu 2010 r. stanowiła renta w wysokości 1518,56 zł to przy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej wynoszącym 477 zł brak było podstaw do przyznania tego rodzaju formy pomocy. Zważyć jednak należy, iż organ odwoławczy zasadniczo nie zbadał, czy Miejski Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. rzeczywiście nie miał możliwości przyznania skarżącej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Przypomnieć trzeba, że przyznanie tego świadczenia nie jest zależne od spełnienia kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 w zw. z art. 41 u.p.s.). Rozważając zasadność jego przyznania organ powinien ustalić, czy w sprawie ma do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem. Korzysta zatem z uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając trafność odmowy przyznania M. L. przywołało przepis art. 41 ust. 1 u.p.s. oraz wskazało, że organ wydając decyzję w oparciu o ten przepis korzysta z uznania administracyjnego. Zaznaczyło, że nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek do przyznania tego rodzaju świadczenia, organ ma prawo odmówić jej przyznania, motywując decyzję ograniczonymi środkami finansowymi ośrodka pomocy społecznej i dużą liczbą ubiegających się o pomoc. Kolegium bez powołania się na jakiekolwiek dane (wiadomości) z Ośrodka Pomocy Społecznej w K.. stwierdziło, że "organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia". Dalej uznało, że organ I instancji nie przekroczył granic przysługującego mu uznania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie było bowiem obszernie i przekonująco uzasadnione. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium jest zbyt lakoniczne i nie znajduje potwierdzenia zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak i zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne obejmuje m.in. prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na dany rodzaj świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zgodzić się z oceną Kolegium, że rozstrzygnięcie organu I instancji było obszerne i przekonujące. Kierownik MGOPS w K. ograniczył się do wskazania, ze w 2010 r. dysponuje miesięcznie kwotą 14.330 zł na pomoc w formie zasiłków celowych i w naturze, przy czym przykładowo w marcu br. wpłynęło do organu 70 wniosków z prośbą o pomoc i średnia kwota pomocy wyniosła 200 zł. Poza tym zima 2009/2010 zwiększyła zapotrzebowanie na pomoc na zakup opału. Cena węgla wynosi zaś 600 zł za 1 tonę. Mając te okoliczności na uwadze organ I instancji uznał, że nie może nagminnie przyznawać zasiłków specjalnych, nie zapewniając środków dla osób z dochodami poniżej kryterium dochodowego. Zważywszy na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa) organ odwoławczy zobowiązany był nie tylko rozpatrzyć zarzuty odwołania, lecz powinien dokonać samodzielnej oceny stanu faktycznego i następnie dokonać jego subsumcji do obowiązujących w chwili wydania decyzji przepisów prawa. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Mając na względzie, że uzasadnienie decyzji organu I instancji, ani akta sprawy nie zawierały szczegółowego wykazu poszczególnych świadczeń pieniężnych przyznawanych w miesiącach poprzedzających wydanie tej decyzji w stosunku do dysponowanym na ten cel budżetem, w rozróżnieniu na świadczenia przyznane osobom spełniającym kryterium dochodowe i tym, które takiego kryterium nie spełniają, Kolegium stosując art. 136 kpa powinno było kwestię tę wyjaśnić. Wyjaśnienia organu I instancji nie dają obrazu rzeczywistego wydatkowania środków na świadczenia pieniężne. Fakt, że w marcu 2010 r. MGOPS dysponował kwotą 14.330 zł, zaś wniosków wpłynęło 70 nie przesądza jeszcze, że Ośrodek nie ma możliwości finansowych przyznania pomocy osobie, której dochód przekracza kryterium dochodowe. W wyjaśnieniach organu I instancji zabrakło podania, ile spośród wniosków pochodziło od osób, których dochody nie przekraczały kryterium dochodowego, ile było wniosków osób, których dochody był wyższe oraz ile wniosków pochodziło od osób, które nie spełniały w ogóle przesłanek do uzyskania jakiejkolwiek formy pomocy. Informacja taka jest o tyle uzasadniona, iż organ I instancji podając, że "nie może nagminnie przyznawać zasiłków specjalnych" sugeruje, że obejmuje wsparciem również osoby, których dochody są wyższe od kryterium dochodowego. Brak tych ustaleń stanowi oczywiste naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ pominął bowiem istotne okoliczności sprawy. Ponadto brak powyższych elementów w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego uniemożliwia stronie skuteczną ochronę swych praw. Skarżąca nie znając bowiem struktury wydatków MGOPS w K. na świadczenia pieniężne nie jest w stanie dowieść, że organ dysponuje środkami, z których byłby w stanie udzielić jej wsparcia. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji w sposób niewłaściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., sygn. II SA 96/98, publ. Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., sygn. I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. II SA 497/88 publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079 i z dnia 8 maja 1998 r., sygn. I SA/Lu 380/97 – niepubl.). Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuścił się organ odwoławczy skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione powyżej rozważania, w szczególności zaś przeprowadzi w oparciu o przepis art. 136 kpa dodatkowe postępowanie celem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zleci przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Przy czym uzupełnienie to winno dotyczyć wydatkowania przez MOPS w K. środków finansowych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej w zakresie wskazanym w niniejszym uzasadnieniu. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). /-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska