II SA/Po 653/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg B. A. na postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2014r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz z dnia [...] 2014r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienia, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...]Starosta W. umorzył postępowanie dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na zmianę decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowo-hotelowego, na działkach nr [...],[...],[...], obręb W. zakończonego decyzją ostateczna z [...] 2013 r. nr [...]. Decyzja o umorzeniu postępowania została doręczona stronie - B. A.i w dniu 5 marca 2014 r. (karta 132 akt administracyjnych organu I instancji). W dniu 31 marca 2014 r. do Starosty W. wpłynęło pismo B. A. zawierające wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od przywołanej wyżej decyzji starosty. Wnioskodawca wyjaśnił, iż nie był w stanie wnieść odwołania z zachowaniem terminu z przyczyny niezależnej od niego. Wskazał, iż ma 74 lata i od kilku lat leczy się kardiologicznie z powodu miażdżycy aorty i nadciśnienia tętniczego. Z tego powodu okresowo doświadcza silnego rozstroju zdrowia uniemożliwiającego mu normalne funkcjonowanie. Taka sytuacja miała miejsce w okresie od 19 do 24 marca 2014 r. Z powodu bardzo złego samopoczucia nie był w stanie zredagować odwołania i złożyć go w siedzibie organu lub w najbliższej placówce pocztowej. Nie miał również możliwości skorzystania w tym zakresie z pomocy innych osób. W tej samym dniu do Starostwa Powiatowego we W. wpłynęło nadane w dniu 29 marca 2014 r. odwołanie B. A. od ww. decyzji Starosty W. W dniu 28 kwietnia 2014 r. Wojewoda Wielkopolski wydał postanowienie nr [...], którym odmówił B. A. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty W. z dnia [...] 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony z zachowaniem siedmiodniowego terminu do jego złożenia liczonego od daty ustania wskazanej przez wnioskodawcę przyczyny uchybienia. Dalej organ wyjaśnił, iż w myśl art. 58 § 1 K.p.a. strona powinna uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Przeszkoda ta musi istnieć przez cały czas biegu terminu przypisanego dla dokonania danej czynności. W prośbie przywrócenie terminu zainteresowany powinien wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W ocenie Wojewody, iż skarżący nie uprawdopodobnił istnienia okoliczności uniemożliwiającej wniesienie odwołania w terminie. Z wyjaśnienia B. A. wynika, że silny rozstrój w jego zdrowiu uniemożliwiający dokonania czynności wniesienia odwołania nastąpił w dniach od 19 do 24 marca 2014 r. Natomiast skuteczne doręczenie mu odwołania nastąpiło w dniu 5 marca 2014 r. Od daty tej do dnia występowania rozstroju zdrowia (19 marca 2014 r.) upłynął okres 14 dni. W tym okresie skarżący nie zgłosił żadnych przyczyn uniemożliwiających dokonania czynności wniesienia odwołania. Z kolei postanowieniem z dnia [...] 2014 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. Wojewoda Wielkopolski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż odwołanie B. A. zostało wniesione z uchybieniem o terminu o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Termin do jego wniesienia upłynął bowiem z dniem 19 marca 2014 r., a odwołanie zostało złożone w dniu 29 marca 2014 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). Równocześnie organ wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] 2014 r. odmówiono B. A. przywrócenia terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania. Zdaniem organu w świetle aktualnego brzmienia art. 126 K.p.a. do postanowień określonych w art. 134 K.p.a. stosuje się przepisy art. 145-152 oraz 156-159 K.p.a. Z tego też powodu w przypadku złożenia odwołania po terminie i wniesienia wniosku o przywrócenie tego terminu uzasadnionym jest, gdy następuje odmowa przywróceniu terminu do wniesienia odwołania wydanie także postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia odwołania, celem wyczerpania toku instancyjnego określonego w art. 134 K.p.a. Postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu prośby strony o przywrócenie terminu. To zagadnienie zostało rozstrzygnięte ostatecznym postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2014 r., nr [...]. Skargi na powyższe postanowienia wniósł B. A. Skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie uzasadniony wniosek o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji został skierowany do Wojewody z zachowaniem ustawowego terminu 7 dni od daty ustania przyczyny niedochowania pierwotnego terminu. Dalej zwrócił uwagę, iż organ uprawniony do jego rozpoznania nie zakwestionował wiarygodności oświadczenia strony co do istnienia przeszkody w postaci rozstroju zdrowia uniemożliwiającej dopełnienie czynności w terminie. W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku gdy organ uzna, że wskazane przez stronę okoliczności nie są wystarczające do oceny braku winy w uchybieniu terminowi, powinien podjąć działania wyjaśniające, w tym także - realizując zasady wynikające z art. 7, 8 i 9 k.p.a. - wezwać stronę do uzupełnienia wniosku. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku organ administracji nie zgromadził żadnych dodatkowych dowodów, dał wiarę oświadczeniu strony i jako jedyną przesłankę odmowy przywrócenia terminu wskazał fakt, iż rozstrój zdrowia nastąpił u niej w ostatnim dniu terminu do wniesienia odwołania, bowiem strona nie wskazała żadnych przyczyn uniemożliwiających dokonanie czynności wniesienia odwołania w poprzedzającym go okresie. Zdaniem skarżącego dokonana przez organ interpretacja pozostaje w opozycji nie tylko co do przyjętej w podobnych przypadkach linii orzeczniczej i poglądów doktryny, ale i reguł zdrowego rozsądku. Nie sposób bowiem wymagać od strony umiejętności przewidywania kiedy wystąpi u niej rozstrój zdrowia uniemożliwiający wykonanie określonych czynności. W orzecznictwie wskazuje się, że nagła choroba jest typowym przykładem braku winy, o której mowa w art. 58 K.p.a. Jest to zdarzenie losowe, niezależne od zainteresowanego, który nie ma na nie wpływu. Nie można zatem zgodzić się z przyjętą przez organ interpretacją, która dla uprawdopodobnienia braku winy w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. i uznania dopuszczalności przywrócenia terminu wprowadza jako warunek nie tylko "niezależne od strony przeszkody" ale to, aby były to przeszkody "istniejące przez cały czas biegu terminu przewidzianego dla dokonania czynności prawnej." Zwlekanie z dokonaniem czynności do ostatniego dnia terminu nie może być oceniane jako działanie zawinione przez stronę. Jeżeli więc zdarzenie uniemożliwiające jej dokonanie nastąpiło dopiero w ostatnim dniu - niedokonanie czynności jest niezawinione. Według strony wobec powyższego zachodzi również konieczność uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2014 r. sygn. akt [...], albowiem opiera się ono na błędnym założeniu, iż nie istniały przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych postanowieniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Należy również zaznaczyć, że stosownie do treści z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, iż sąd obowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostały rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, w których organ orzekł o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia odwołania. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy organ słusznie przyjął, że skarżący nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem powyższego terminu oznacza, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest – po myśli art. 134 k.p.a. – stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W przypadku natomiast uchybienia wskazanego wyżej terminu do wniesienia odwołania, strona może złożyć wniosek o jego przywrócenie. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Paragraf 2 przywołanego artykułu stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby wymagane jest dopełnienie czynności, dla której określony był termin. Ocena postępowania, jakie toczyło się w niniejszej sprawie przed organem odwoławczym w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, prowadzi do wniosku, że postępowanie to było dotknięte wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż na organie administracji spoczywa obowiązek badania wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Powyższe oznacza, że ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 k.p.a., musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. Podkreślić przy tym należy, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Dalej wskazać należy, iż przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy wykazane zostanie, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1980, s. 136). W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 5 marca 2014 r., a zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 19 marca r. (środa). Nie ulega zatem wątpliwości, że odwołanie nadane w urzędzie pocztowym przez skarżącego w dniu 29 marca 2014 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Okolicznością mającą przy tym usprawiedliwiać uchybienie terminu była choroba skarżącego, która zgodnie z jego oświadczeniem trwała od dnia 19 marca do dnia 24 marca 2014 r. Pierwszy dzień zgłaszanej jako powód uchybienia terminu choroby skarżącego przypadał zatem w ostatnim dniu terminu do wniesienia odwołania, natomiast samo odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało złożone przed upływem 7 dni od ustania choroby. Odmawiając przywrócenia terminu, organ ograniczył się do wskazania, że silny rozstrój zdrowia skarżącego nie mógł być okolicznością usprawiedliwiającą niedokonanie czynności w terminie, bowiem odwołanie mogło być wniesione w okresie poprzedzającym chorobę strony, to jest od dnia 5 marca r. do dnia 18 marca 2014 r. Powyższe w ocenie organu oznaczało, iż skarżący nie wykazał, iż mimo całej staranności nie udało mu się dochować terminu. Stanowisko organu uznać należy za oczywiście wadliwe. Nie może bowiem stanowić podstawy do odmowy przywrócenia terminu fakt, że przeszkoda uniemożliwiająca terminowe dopełnienie czynności wystąpiła dopiero w ostatnim dniu terminu. Fakt, iż strona mogła wcześniej dokonać czynności, lecz zwlekała z tym do ostatniego dnia ustawowego terminu, w którym zaistniała przeszkoda do dokonania tej czynności, nie może stanowić podstawy odmowy uwzględnienia wniosku z art. 58 k.p.a., bowiem strona nie może przewidywać, że w ostatnim dniu terminu zaistnieje nieprzewidziana sytuacja uniemożliwiająca jej dokonanie czynności z zakresu postępowania administracyjnego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. I CZ 142/04, publ. LEX nr 277071, wyroki: NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 472/07, publ. LEX 466156, NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. I OSK 757/08, WSA we Wrocławiu z dnia 15 W. 2011 r., sygn. III SA/Wr 181/11, WSA w Gdańsku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. II SA/Gd 269/11 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych.). Ograniczając się do powyższego stwierdzenia, iż odwołanie mogło być wniesione w okresie poprzedzającym wystąpienie rozstroju zdrowia u strony organ II instancji nie poczynił jednocześnie jakichkolwiek starań dla zweryfikowania prawdziwości twierdzeń strony odnośnie wystąpienia przeszkody w dochowaniu terminy, charakteru choroby, czy też czasu jej ustąpienia. Zauważyć zaś w tym miejscu trzeba, iż nie każda nagła choroba będzie uzasadniać brak winy w uchybieniu terminu. Jednakże należy mieć na uwadze, iż ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2006 r. II OSK 1397/05, publ. LEX nr 315129). Gdy strona powołuje się na chorobę, obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie okoliczności i powodów uchybienia terminu przez wnioskodawcę. W szczególności organ winien zastanowić się nad rodzajem choroby, która być może uniemożliwiła złożenie odwołania w ustawowym terminie, a w szczególności winien wezwać stronę do wyjaśnienia wszelkich okoliczności dotyczących jego choroby. Również sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia nie zwalania organu z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Oznacza to, że organ administracji rozpoznający przedmiotowy wniosek, mając wątpliwości, co do wiarygodności argumentów wniosku, winien podjąć działania, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnia w terminie określonej czynności procesowej. Pamiętać przy tym należy, iż brak winy, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. zainteresowany winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić. Uprawdopodobnienie natomiast jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Inaczej rzecz ujmując, uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce, a zakres uprawdopodobnienia obejmuje zdarzenie, które spowodowało brak winy po stronie zainteresowanego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 kwietnia 2014 r. Wobec uchylenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zaktualizowała się także potrzeba uchylenia jako przedwczesnego wydanego w oparciu o nie postanowienia tego samego organu z dnia 29 kwietnia 2014 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien dokładnie zbadać stan faktyczny, tym w szczególności wskazane przez skarżącego okoliczności mające na celu uprawdopodobnienie przyczyn uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego oraz ewentualne wezwać go do ich uzupełnienia w aspekcie przesłanek wymaganych treścią art. 58 § 2 k.p.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Uwzględnienie skarg czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych postanowień do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).