II SA/Po 656/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Sędzia WSA Robert Talaga Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Kępnie z dnia 17 grudnia 2024 r. nr XI/75/2024 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska w Kępnie (dalej: "organ") w dniu 17 grudnia 2024 r., działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465; zm.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1572) podjęła uchwałę nr XI/75/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Kępno dla obszaru miasta Kępno. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. B. (dalej: "Skarżący") zarzucając jej naruszenie: 1. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w nieuwzględnieniu przez Gminę Kępno wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych okolicy przy ustalaniu przeznaczenia podstawowego działek nr 2241/5 i 2241/7 na wysoką zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub z pominięciem okoliczności, iż działki te położone są na obszarze na którym przeważa zabudowa jednorodzinna, 2. art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w nieuwzględnieniu przez Gminę Kępno prawa własności przysługującego właścicielom nieruchomości położonych w sąsiedztwie działek 2241/5 i 2241/7, w tym Skarżącemu, oraz zaniechaniu wyważenia interesu publicznego i prywatnego, w tym interesu właścicieli działek sąsiednich, przy dopuszczeniu realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług na działkach nr 2241/5 i 2241/7 z pominięciem okoliczności, iż powstanie tego rodzaju zabudowy na działkach nr 2241/5 i 2241/7 będzie niosło za sobą negatywne konsekwencje dla właścicieli sąsiednich nieruchomości; 3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu przez Gminę Kępno, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kępno (Uchwała Nr LI/357/2022 Rady Miejskiej w Kępnie z dnia 11 sierpnia 2022 r.), podczas gdy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z ustaleniami studium w części, w której nie określa ona maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych dla nowoprojektowanej zabudowy w granicach działek 2241/5 i 2241/7 oraz dopuszcza zabudowę działek 2241/5 i 2241/7 budynkami o odmiennych parametrach zabudowy i formach architektonicznych względem zabudowy istniejącej na okolicznych działkach. Mając na względzie powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr 2241/5 oraz nr 2241/7, obręb 0001 Miasto Kępno, położonych w miejscowości Kępno, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu - wydruku z księgi wieczystej [...] na okoliczność - udziału Skarżącego w prawie własności nieruchomości gruntowej o numerze KW [...], naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego Skarżącego. W treści uzasadnienia Skarżący wyjaśnił, że jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. Obrońców Pokoju 27A w Kępnie. Ww. nieruchomość obejmuje działkę o nr ewid. 2078/2; obr. 0001 Miasto Kępno. Zaskarżoną uchwałą organ uchwalił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) dla Miasta Kępno. Obszar, na którym położona jest nieruchomość Skarżącego został oznaczony na załączniku graficznym do uchwały symbolem 95MNW-MNB. Skarżący wskazał, że zgodnie z treścią § 19 pkt 1 m.p.z.p., tereny na których leży nieruchomość skarżącego, są terenami o podstawowym przeznaczeniu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bliźniaczą. Maksymalna wysokość zabudowy określono na 12 m. Skarżący zarzuca, że m.p.z.p. umożliwia na sąsiednich działkach powstanie wysokiej zabudowy wielorodzinnej i usługowej, co według Skarżącego narusza jego interes prawny i może ograniczyć dostęp do światła słonecznego oraz negatywnie wpłynąć użytkowane panele fotowoltaiczne. Ponadto Skarżący wskazał, że powstanie osiedla mieszkaniowego na działkach nr 2241/5 i 2241/7 spowoduje dla niego szereg dodatkowych uciążliwości, ponieważ jego nieruchomość narażona będzie na oddziaływanie różnego rodzaju immisji, mających swe źródło w nowej inwestycji. Zwiększony ruch samochodowy, hałas oraz szereg pozostałych negatywnych zjawisk zdaniem Skarżącego znacząco zakłócą dotychczasowy komfort korzystania z jego nieruchomości. Skarżący podniósł także, że zaskarżona uchwała narusza ład przestrzenny, gdyż m.p.z.p. dopuszcza na działkach nr 2241/5 oraz nr 2241/7 wysoką zabudowę wielorodzinną i usługową, natomiast sąsiednie działki zostały przeznaczonej na niską zabudowę jednorodzinną. Jednocześnie Skarżący zarzucił, że naruszenie ładu przestrzennego stoi w sprzeczności z przepisami u.p.z.p. oraz obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Studium") oraz z zasadą proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Skarżący wskazał również, że zaskarżona uchwała nie ustanawia maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych dla zabudowy wielorodzinnej lub usługowej. Zgodnie natomiast ze Studium tego rodzaju zabudowa może posiadać maksymalnie 5 kondygnacji nadziemnych. Brak uregulowania maksymalnej liczby kondygnacji dla nowoprojektowanych budynków stoi w ocenie Skarżącego w sprzeczności z treścią Studium. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W treści uzasadnienia organ wskazał, że m.p.z.p. dla obszaru miasta Kępno został sporządzony i przyjęty w pełnej zgodności z przepisami u.p.z.p., a zarzuty skargi nie znajdują żadnego oparcia w stanie prawnym ani faktycznym. Organ podkreślił, że m.p.z.p. nie wprowadza nowych obciążeń ani ograniczeń wobec nieruchomości Skarżącego, lecz powtarza ustalenia planu miejscowego z 2013 r., obowiązujące nieprzerwanie od ponad dziesięciu lat, co wyklucza zarzut naruszenia zasad ładu przestrzennego i urbanistyki. W zakresie interesu prywatnego Skarżącego organ wyjaśnił, że przepisy u.p.z.p. nie przewidują ochrony dostępu do światła słonecznego ani funkcjonowania urządzeń technicznych przed zabudową zgodną z miejscowym planem. Interes prywatny podlega ważeniu z interesem publicznym a organ planistyczny, kształtując politykę przestrzenną gminy, działał w granicach zasady proporcjonalności określonej w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. W odniesieniu do zarzutu dot. zgodności ze Studium organ wskazał, że m.p.z.p. powtarza kierunki określone dla obszarów M1, w tym funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej oraz maksymalną wysokość 20 m. W ocenie organu wymóg z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. został spełniony poprzez określenie parametru wysokości, a insynuacje Skarżącego co do możliwości realizacji zabudowy wyższej niż pięciokondygnacyjna pozostają bez podstaw techniczno-prawnych. Jednocześnie organ podkreślił, że całość procedury planistycznej przebiegła zgodnie z wymogami ustawowymi, gdyż projekt planu był trzykrotnie wyłożony do publicznego wglądu, a Skarżący nie skorzystał z ustawowego prawa składania uwag, mimo że ustalenia planu nie różniły się od tych obowiązujących od 2013 r. Mając na względzie powyższe organ uznał, że złożona przez Skarżącego skarga ma charakter czysto polemiczny i subiektywny, niepoparty konkretnymi naruszeniami prawa, a uchwalony m.p.z.p. realizuje politykę przestrzenną gminy w sposób ciągły, spójny i zgodny z obowiązującym prawem, zapewniając jednocześnie ład przestrzenny i racjonalny rozwój miasta. Na rozprawie w dniu 19 listopada 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i jej argumentację, podkreślając w szczególności, że przyjęte rozwiązania w zakresie kwestionowanym w skardze naruszają ład przestrzenny. Pełnomocnik podniósł dodatkowo, iż powtórzenie przeznaczenia terenu z poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza niemożliwości obecnie kontroli zachowania ładu przestrzennego. Pełnomocnik potwierdził, iż skarżący nie składał uwag do planu zaznaczając, iż powyższe nie stanowi przesłanki do wniesienia skargi do Sądu. Skarżący podtrzymał skargę oraz stanowisko przedstawione przez pełnomocnika wyjaśniając, że nie mógł złożyć uwag do planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na to że w tym czasie był na misji wojskowej w innym kraju. Jego zdaniem plan narusza zasadę zrównoważonego rozwoju poprzez przyjęcie rozwiązań bez uwzględnienia uwarunkowań faktycznych, istnienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, warunków gruntowych, które w jego ocenie nie pozwalają na realizacje wysokiej zabudowy. Teren jest podmokły. Skarżący podkreśla, iż na działce 5005 realizowana jest już zabudowa, która zakłóca stosunki wodne. Skarżący podkreśla, iż zrealizowanie inwestycji na działkach 2241/5, 2241/7 spowoduje zaciemnienie jego nieruchomości, a w szczególności istniejącej na jego nieruchomości instalacji fotowoltaicznej. Skarżący zaznaczył również, iż istniejąca droga jest niewystarczająca do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo pełnomocnik organu zaznaczył, iż brak uwag nie pozwala organowi na rozważanie zmiany przeznaczenia działek niż wynikało to z planu z 2013 r. ponieważ mogłoby to narazić Gminę na roszczenia odszkodowawcze. Pełnomocnik podniósł również, iż zarówno skarżony obecnie plan jak i plan z 2013 r. każdy z nich był trzykrotnie wykładany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu wskazać należy, iż podstawę prawną wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572; dalej: "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie Skarżących przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu komentowanego przepisu rozstrzyga zatem zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę. W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż Skarżący jest współwłaścicielem działki 2078/2, co wynika z załączonego do skargi wydruku księgi wieczystej nr KW [...] Jednakże na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, iż Skarżący nie kwestionuje zapisów planu odnoszących się do nieruchomości stanowiącej jego własność, a do nieruchomości sąsiedniej tj. zapisów planu w odniesieniu do działek 2241/5 i 2241/7. W orzecznictwie wskazuje się, że plan miejscowy może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich także wtedy, gdy nieruchomości te nie są objęte zapisami tego planu. Jak podkreśla się, naruszenie przez plan miejscowy interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się poza obszarem objętym planem, wynika ze znaczenia, jakie plan miejscowy ma dla kształtowania prawa sąsiedzkiego, co wynika z art. 144 K.c. Skoro bowiem właściciel nieruchomości objętej planem miejscowym będzie mógł z tej nieruchomości korzystać w sposób określony w planie miejscowym, to właściciele sąsiednich nieruchomości, w tym znajdujących się poza obszarem tego planu, będą musieli znosić ten sposób wykorzystania. Kryterium wykonywania prawa własności, który zakłada powstrzymywanie się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, o którym mowa w art. 144 K.c. nie mogą być bowiem ustalane bez uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikające z uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r., II OSK 472/21; postanowienia NSA: z dnia 21 października 2020 r., II OSK 2387/20; z dnia 20 sierpnia 2020 r., II OSK 1103/20 i powołane w nich orzecznictwo). Dotyczy to jednak stosunków sąsiedzkich, a nie jakichkolwiek stosunków prawnych czy wynikających z czynności faktycznych czy prawnych dokonywanych przez podmioty, nie objęte zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając okoliczność, iż na działkach, których przeznaczenie kwestionuje Skarżący dopuszczono zabudowę o wysokości do 20 m uznał, że nieruchomość Skarżącego pomimo, iż nie graniczy bezpośrednio z działkami 2241/5 i 2241/7 (przedziela je działka 2078/3), może wobec realizacji wysokiej zabudowy doznać ograniczeń w zagospodarowaniu. Przy czym Sąd nie przesądza, że takie ograniczenia na pewno wystąpi, gdyż powyższe uzależnione jest od lokalizacji inwestycji jak i wysokości samej zabudowy. Przy czym podkreślić należy, iż samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Tym samym stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny Skarżącego otwiera Sądowi możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem. Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych zapisów, które dotyczą tego interesu. Przechodząc do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Podkreślenia również wymaga, że wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ. Dokonując w pierwszej kolejności oceny procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie planu miejscowego wskazać należy, że oceniając nadesłane, co warte podkreślenia, kompletne i uporządkowane akta planistyczne, Sąd uznał, iż przeprowadzona procedura planistyczna była prawidłowa, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p. , w brzmieniu sprzed nowelizacji z 7 lipca 2023 r., zostały zrealizowane. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w dniu 27 października 2022 r. Rada Miejska w Kępnie, podjęła uchwałę nr LIV/376/2022 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie stosownie do art. 17 pkt 1 u.p.z.p., ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu ukazało się w gazecie "Twój Plus Tygodnia" (k.5 akt administracyjnych), a obwieszczenie zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń w dniach oraz na stronie internetowej Urzędu BIP (k. 6 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. sporządzono projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu. Na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. Burmistrz uzyskał opinie do przedstawionych w projekcie planu rozwiązań, od właściwych organów/instytucji, a na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. uzgodnił projekt planu z właściwymi organami/instytucjami (k. 193-263 akt administracyjnych). Ponadto projekt planu miejscowego został trzykrotnie wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Ostatnie wyłożenie miało miejsce w okresie od 9 października 2024 r. do 29 października 2024 r. Ogłoszenie o powyższym zamieszczono w lokalnej prasie (Tygodnik Kępiński w dniu 2 października 2024 r.), na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy Kępno oraz Sołectw i osiedli jak również na stronie internetowej BIP Urzędu. Tym samym organ zachował 7 dniowy termin od dnia zamieszczenia ogłoszenia do dnia wyłożenia. Ponadto w ogłoszeniu został wyznaczony termin wyłożenia projektu i prognozy oraz wskazany termin dyskusji publicznej na dzień 25 października 2024 r. Określono również termin składania uwag do dnia 12 listopada 2023 r. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wyłożenie trwało dłużej niż wymagane 21 dni, a termin składania uwag upływał po 14 dniach od daty wyłożenia. Tym samym stwierdzić należy, iż Sąd badając procedurę, mając na uwadze treść przepisów obowiązujących w czasie procedowania, z urzędu nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały nie dopatrzył się, wbrew zarzutom skargi, sprzeczności jej postanowień z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 43/20, Lex nr 3084976). Warto w tym miejscu odnotować, iż nieruchomości, których przeznaczenie kwestionuje Skarżący tj. działki 2241/5 i 2241/7 zgodnie z ustaleniami rysunku planu znajdują się na terenie 30MW-U tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług. Natomiast zgodnie z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kępno (Uchwała Nr LI/357/2022 Rady Miejskiej w Kępnie z dnia 11 sierpnia 2022 r.) działki te znajdują się na terenie M1 tj. wielofunkcyjnych terenów mieszkaniowych. Zgodnie z zapisami studium "na tych terenach może rozwijać się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza, szeregowa, wielorodzinna i letniskowa, zabudowa zagrodowa (z wyjątkiem obszaru miasta Kępno) wraz z towarzyszącymi budynkami i budowlami rolniczymi, ogrodnictwo i sadownictwo, zabudowa usługowa, w tym przede wszystkim związana z podstawowymi usługami, turystyką, kulturą fizyczną i wypoczynkiem, a także usługi oświaty, kultury i kultu religijnego. Dopuszcza się usługi podstawowe z zakresu opieki i ochrony zdrowia, handlu, gastronomii, sportu i rekreacji, kultury, hotelarstwo, usługi turystyki oraz lokalizację innych nieuciążliwych form działalności usługowej, rzemiosła i drobnej wytwórczości. Istniejące obiekty produkcyjne i przemysłowe należy sukcesywnie przekształcać w kierunku obiektów usługowych lub rzemiosła nieuciążliwego". Z powyższych względów wskazać należy, iż przeznaczenie działek nr 2241/5 i 2241/7 na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług pozostaje w zgodzie z zapisami studium. Co istotne z punktu widzenia zarzutów skargi w Studium zawarto również zapis, iż maksymalna wysokość zabudowy wielorodzinnej ma wynosić 20,0 m, maksymalnie 5 kondygnacji nadziemnych. Natomiast w kontrolowanym planie zagospodarowania przestrzennego określono, iż wysokość budynków ma wynosić do 20 m (§ 30 zaskarżonej uchwały). Wobec powyższego w tym zakresie plan miejscowy jest również z postanowieniami studium. Natomiast Skarżący upatruje sprzeczności zaskarżonego planu miejscowego z brakiem określenia ilości kondygnacji tak jak czyni to Studium. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w miejscowym planie obowiązkowo określa się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Wobec powyższego to wysokość zabudowy, a nie liczba kondygnacji jest obligatoryjnym elementem, który musi zostać umieszczony w planie. Ponadto należy pamiętać, iż ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planów miejscowych, ale nie mogą być między sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu planów. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Jak wskazano już wyżej ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego brak określenia w planie miejscowym ilości kondygnacji przy jednoczesnym określeniu obligatoryjnego elementu zgodnie z zapisami Studium nie może prowadzić do uznania sprzeczności zapisów planu z postanowieniami Studium. W studium również zapisano, iż "preferowana jest lokalizacja jednorodnych zespołów zabudowy, o jednakowych lub zbliżonych do siebie parametrach zabudowy i zbliżonych formach architektonicznych. Wskazana jest modernizacja lub likwidacja elementów dysharmonizujących, przede wszystkim zapleczy gospodarczych, obiektów i zabudowy tymczasowej w podwórkach osiedli mieszkaniowych. W miejscach tych zaleca się urządzanie placów, skwerów i terenów zieleni służących jako miejsca spotkań mieszkańców, obiektów i urządzeń sportu i rekreacji, placów zabaw lub placów parkingowych." Również w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się sprzeczności. Przede wszystkim wskazać należy, iż ze studium nie wynika, że na całym obszarze objętym Studium ma występować zabudowa o identycznych parametrach. Wskazano jedynie na lokalizację "jednorodnych zespołów zabudowy". Powyższy problem zostanie również poruszony w dalszej części uzasadnienia przy okazji omawiania kwestii władztwa planistycznego. Odnosząc się do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślić należy, iż uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina działa w ramach tzw. władztwa planistycznego. Przy czym powtórzyć należy, iż z uwagi na treść art. 28 u.p.z.p. sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ. Zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne, które stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Jest to o tyle istotne, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Podkreślić jednak należy, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Powyższe oznacza, iż ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnej prawa własności oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż kwestionowane przez Skarżącego przeznaczenie terenu sąsiedniego, nie nosi znamion dowolności i zostało dokonane, w ocenie Sądu, w sposób pozwalający na uznanie, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. W pierwszej kolejności, mając na uwadze zarzuty skargi, wskazać należy, że na działce 5005 ( w planie miejscowym znajduje się również na terenie oznaczonym symbolem 30MW-U) sąsiadującej z działką 2241/7 znajduje się już zabudowa wielorodzinna, co wynika z załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak również stanowiska organu i twierdzeń Skarżącego. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, iż takie przeznaczenie działek będzie zaburzać istniejącą architekturę oraz krajobraz, skoro nawiązuje ona do zabudowy na działce sąsiedniej. Z tych też względów nie można uznać, iż organ dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych. Fakt występowania w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej pozwalał organowi na takie ukształtowanie terenu i to zgodzie z zapisem studium o konieczności lokalizowania jednorodnych zespołów zabudowy. W ocenie składu orzekającego organ uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p.. Zdaniem Sądu organ ustalając przeznaczenie działek nr 2241/5 i 2241/7 wziął pod uwagę wszystkie aspekty wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Sąd w tym miejscu wskazuje, iż prawo własności Skarżącego do działki sąsiedniej ale nie sąsiadującej bezpośrednio z powyższymi nieruchomościami i zabudowa na niej zrealizowana nie może skutkować koniecznością ograniczenia zabudowy na działkach stanowiących własność innych osób. Warto w tym miejscu wskazać, co nie ma przesądzającego znaczenia, iż zabudowę o identycznych parametrach dla działek nr 2241/5 i 2241/7 przewidywał już plan miejscowy z 2013 r. ( uchwała Rady Miejskiej w Kępnie z dnia 18 września 2013 r., nr XLII/249/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kępno - części I – Dz. U. Woj. Wlkp. z 2013 r. poz. 5355). Zgodnie z § 26 tej uchwały przeznaczenie podstawowe to tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, a maksymalna wysokość zabudowy to 20 m. Odnosząc się ponadto do argumentacji skargi w zakresie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. wskazać należy, iż na etapie uchwalana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nie analizuje kwestii dostępu do światła dziennego. Powyższe jest rozważane na etapie oceny projektu budowlanego. Również podnoszona na rozprawie, jak i w skardze, kwestia zmiany stosunków wodnych, która już nastąpiła przy realizacji budynków na działce 5005 wskazać należy, że jeżeli na skutek realizacji inwestycji doszło do zmiany stosunków wodnych to Skarżący może zwrócić się do organów właściwych o podjęcie stosownych działań. Natomiast na etapie ustalania przeznaczenia terenów organ nie jest uprawniony do przyjęcia odgórnego założenia, że realizacja takiej a nie innej inwestycji doprowadzi do zmiany stosunków wodnych. W tym miejscu warto wskazać, iż sporządzona na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prognoza oddziaływania na środowisko (k. 265-323 akt administracyjnych) zawiera analizę warunków wodnych z punktu widzenia ochrony środowiska. Za niezasadną Sąd uznał również argumentację skarżącego, iż istniejąca droga jest niewystarczająca do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Działki nr 2241/5 i 2241/7 położone są bezpośrednio przy ul. Obrońców Pokoju, która zgodnie z zapisami planu ma oznaczenie KDZ (drogi zbiorcze). Natomiast fakt, iż na skutek uchwalenia planu dojdzie do intensyfikacji ruchu nie może świadczyć o wadliwości zapisów planu. W tym stanie rzeczy Sąd uznając, iż organ uchwalając niniejszy plan nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ani istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a plan został uchwalony bez przekroczenia granic władztwa planistycznego i z poszanowaniem zasady proporcjonalności i uwzględnieniem wszystkich określonych w art. 1 ust. 2 u.p.zp. wymagań w tym również prawa własności, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Na marginesie Sąd wskazuje, iż z urzędu jest mu wiadomym, że przed tutejszym Sądem zawisła sprawa ze skargi Wojewody na kontrolowaną uchwałę, w której to Wojewoda domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Jednakże Sąd, mając na uwadze konieczność badania planu z punktu widzenia wyłącznie interesu prawnego Skarżącego, uznał, że powyższa okoliczność nie stanowi przeszkody do rozpoznania niniejszej skargi.