II SA/Po 67/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. M. i P. D. wspólników spółki cywilnej M. . z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 8 października 2021 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Związku Międzygminnego "C. " z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz strony skarżącej kwotę 207- (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Związku Międzygminnego "C. " decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "K.p.a."), w zw. z art. 6q, art. 9xaa pkt 1 w zw. z art. 9nb, art. 9zc, art. 9zb ust. 1aa i art. 9zd ust. 1 zw. z art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888; dalej: "u.c.p.g."), art. 53 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.), art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 65 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz § 6 ust. 1 pkt 23 Statutu Związku Międzygminnego "C. " (publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 8 stycznia 2019 r., poz. 413), wymierzył M. s.c. M. M., P. D. karę pieniężną za przekazanie za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) nierzetelnego sprawozdania podmiotu zbierającego odpady komunalne (tzw. Punktu Skupu) na terenie Gminy K. , będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. ", za rok 2020 r. w wysokości [...] zł. W odwołaniu z dnia 16 lipca 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. D. wspólnik spółki cywilnej M. S.C. M. M., P. D. z siedzibą w W. wniósł o uchylenie decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę decyzji przez organ II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 65 § 1 i 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 października 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W skardze z dnia 22 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M. i P. D. wspólnicy spółki cywilnej M. S.C. z siedzibą w W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 65 ust. 1 u.s.g., art. 9q, art. 9xaa pkt 1 i art. 9zc ust. 1 u.p.c.g. oraz art. 65 § 1 i 2 i art. 77 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zbędne stało się opisywanie w części historycznej motywów, którymi kierowały się organy przy wydawaniu rozstrzygnięć w sprawie, albowiem decyzja Związku Międzygminnego "C. " wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skutki tej istotnej wady prawnej tkwiącej w decyzji organu I instancji rozciągają się przy tym na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które nie dostrzegło wspomnianej wady przy rozstrzyganiu sprawy w drugiej instancji i błędnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W kontekście powyższego Sąd wskazuje, że decyzja organu I instancji została podpisana przez Dyrektora Biura Związku B. B.. Do kwestii upoważnienia tej osoby do wydawania decyzji w imieniu Zarządu Związku nie odniósł się w treści wydanych decyzji ani organ I instancji ani organ odwoławczy. W aktach sprawy znajduje się natomiast wydana na podstawie art. 268a K.p.a. uchwała nr 9/1/2015 Zarządu Związku Międzygminnego "C. " z dnia 28 października 2015 r. w sprawie upoważnienia dla pracowników Biura Związku do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Na mocy tej uchwały Dyrektor Biura Związku B. B. został upoważniony do załatwiania w imieniu Zarządu Związku wszystkich spraw administracyjnych, do których zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń (§ 1 pkt 4; k. 6 akt adm. organu odwoławczego). Koniecznym stało się więc rozważenie, czy Zarząd Związku mógł upoważnić pracowników Biura Związku do wydawania decyzji w swoim imieniu, przy czym zagadnienie to było już przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w innych sprawach dotyczących skarg różnych podmiotów, na które nakładane były kary pieniężne na podstawie przepisów przywołanej ustawy. Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków (por. np. wyroki z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Po 122/22 i z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 73/22 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego wyjaśnienia wymaga, że możliwość utworzenia związków międzygminnych wynika z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej: "u.s.g."), która przewiduje w art. 64 ust. 1, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3). Na tle powyższej regulacji przyjąć należy, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tworząc związek międzygminny zainteresowane gminy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. W zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie, jako organ stanowiący i kontrolny związku, wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (art. 69 ust. 1 i 2 u.s.g.). Równocześnie, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy – wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi – zostają scedowane na podmiot kolegialny. Powyższa sytuacja ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, gdyż m.in. Gmina K. jest uczestnikiem Związku Międzygminnego "C. " w C., co wynika z § 3 statutu tego Związku (por. obwieszenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 września 2021 r. w sprawie ogłoszenia zmiany statutu Związku Międzygminnego "C. " z siedzibą w C., opubl. w Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 8 stycznia 2019 r., poz. 413; dalej: "statut"). Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 statutu, zadaniem Związku jest wspólne wykonywanie zadań publicznych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, niezbędne do utrzymania czystości i porządku na terenie uczestników (Związku – uw. własna Sądu), obejmujące w szczególności kontrolę obowiązków wykonania ustawy przez zobowiązane podmioty wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym (§ 6 ust. 1 pkt 23 statutu). Sąd zauważa jednak, że czym innym jest realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję. Co charakterystyczne, w przypadku organu stanowiącego związku międzygminnego prawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy (art. 69 ust. 3 u.s.g.). Brak jest natomiast analogicznej regulacji, która umożliwiałaby odpowiednie stosowanie do działań podejmowanych przez organ wykonawczy związku międzygminnego (a więc przez zarząd) przepisów ustawy o samorządzie gminnym odnoszących się do uprawnień wójta. W tym chociażby art. 39 ust. 2 u.s.g., który pozwala wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Organem wykonawczym Związku Międzygminnego "C. " w C. jest Zarząd (§ 17 Statutu), który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 20 ust. 1 statutu). Regulacja ta odpowiada zasadom określonym w art. 73 ust. 1 u.s.g. Tym samym, na skutek powołania związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy, tj. wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostały scedowane na podmiot kolegialny, jakim jest zarząd. Zasadą prawa administracyjnego jest, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Natomiast, zdaniem Sądu, niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a K.p.a., a więc poprzez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że organy kolegialne nie mogą udzielać upoważnień na podstawie art. 268a K.p.a. Jak zauważono w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 942/16, który to pogląd Sąd w niniejszym składzie podziela, wprowadzenie w 1987 r. przepisu art. 268a do Kodeksu postępowania administracyjnego wiązało się ze stosowaniem w administracji terenowej zasady jednoosobowego kierownictwa; realizacja tej zasady zmuszała do poszukiwania rozwiązań organizacyjnych i technicznych, zmierzających do usprawnienia procesów administrowania, poprzez powierzanie wykonywania niektórych kompetencji organów monokratycznych pracownikom podporządkowanych im urzędów. Odnosiło się to przede wszystkim do wydawania decyzji administracyjnych, których ze względów oczywistych nie mogły wydawać wyłącznie osoby piastujące funkcje organów. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w odniesieniu do funkcji orzeczniczych organów kolegialnych, zwłaszcza zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego. Uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego zostało przyznane im bowiem jako wyjątek od zasady, według której organami sprawującymi takie funkcje są organy monokratyczne. Skoro więc celem ustawodawcy było ograniczenie, w ściśle określonych sprawach, uprawnień organów monokratycznych i przekazanie tych uprawnień zarządom, to trzeba przyjąć, że uprawnienia te zarząd winien wykonywać wyłącznie na zasadach określonych w ustawach samorządowych i Kodeksie. Z tego też względu np. zarząd powiatu nie może upoważnić ani pracowników starostwa, ani jakichkolwiek innych podmiotów do wykonywania jego kompetencji orzeczniczych (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1993 r., sygn. akt II SA 869/92). Podobnie też w wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 261/20 wskazano, że ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu związku. Organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość. Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi, pracownikowi, swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa in corpore i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa, w tym skorzystać z regulacji określonej w art. 268a K.p.a. Skoro nie istnieją prawne możliwości przekazania władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie, to dopuszczenie takiego rozwiązania organizacyjnego prowadziłoby do obejścia przepisu ustanawiającego zarząd związku międzygminnego jako organu kolegialnego. Podmiot powyższy działałby w rzeczywistości jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 617/16). W przedmiotowej sprawie podstawę wydania decyzji organu I instancji stanowił art. 9zb ust. 1aa u.c.p.g., który wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9xaa, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce położenia punktu zbierania odpadów komunalnych, stanowiących frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Jak już wyżej wskazano, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na zarząd związku, jako jego organ wykonawczy, przy czym zarząd nie może upoważnić indywidualnie wskazanej osoby do wydawania decyzji w jego imieniu. Brak jest bowiem przepisu, który umożliwiałaby mu powyższe działanie, w szczególności, z woli ustawodawcy, w przypadku związku międzygminnego nie stosuje się przepisu art. 39 ust. 2 u.s.g. Za powyższym rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również względy wykładni systemowej, gdyż w przypadku administracyjnych kar pieniężnych brak jest regulacji, o jakiej mowa w art. 6q ust. 1 zn. 1 u.c.p.g. (przepis, który wszedł w życie w dniu 23 września 2021 r. już po wydaniu decyzji w pierwszej instancji), który przewiduje, że zarząd związku międzygminnego może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tożsame stanowisko zajął przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach z zakresu wymiaru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przed wprowadzeniem przepisu art. 6q ust. 1 zn. 1 u.c.p.g., wskazując, że ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu. Brak regulacji możliwości działania zarządu co do przekazania pracownikowi związku kompetencji nie oznacza dowolności działania tego kolegialnego organu. Organ kolegialny działający "in pleno" podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość (por. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 września 1992 r., III AZP 17/92; OSNCP z 1993 r., nr 3, poz. 25). Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi, pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II FSK 1297/18). Konsekwentnie zatem należało przyjąć, że decyzja administracyjna, która została wydana w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnionego pracownika jest nieważna, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wyjaśnienia przy tym wymaga, że rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt GSK 1056/10). Termin rażące naruszenie prawa co do zasady odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do tego nie ogranicza. Stąd też tutejszy Sąd przychyla się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 35/18). Należy przy tym podkreślić, że obowiązek wydania decyzji przez osobę prawidłowo do tego umocowaną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji. Przekazanie – bez wyraźnej podstawy prawnej – upoważnienia do władczego działania w imieniu organu kolegialnego osobie indywidualnej, stanowi w świetle powołanych przepisów kwalifikowane, rażące naruszenie prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu w sprawie II SA/Po 838/21. Wobec charakteru stwierdzonej wady prawnej, tj. rażącej wadliwości decyzji organu I instancji polegającej na wydaniu decyzji przez nieprawidłowo umocowaną osobę, reprezentującą organ kolegialny (niemożność scedowania kompetencji), przedwczesne stało się dokonywanie przez Sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a."), w punkcie I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2021 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Związku Międzygminnego "C. " z dnia 30 czerwca 2021 r., nr [...] Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji podejmie rozstrzygnięcie w składzie określonym przepisami prawa z jednoczesnym wykazaniem w aktach sprawy i motywach decyzji prawidłowości składu orzekającego, a także z uwzględnieniem koniecznego wymogu podjęcia decyzji przez organ kolegialny, co wyklucza przekazywanie kompetencji w tym zakresie na upoważnionego pracownika. Okoliczności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ kolegialny powinny wynikać z protokołu działania organu w tym zakresie, podpisanego przez członków tego organu. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100,00 zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota 90,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 19 maja 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).