II SA/Po 686/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi M. C. na uchwałę Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce z dnia 30 lipca 2025 r. nr XIX.178.2025 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Burmistrza Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce postanawia odrzucić skargę. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce z dnia 30 lipca 2025 r., nr XIX.178.2025 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Burmistrza Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytoryczne skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż kontrola sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Pogląd ten jest akceptowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1067/12, z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1608/16, orzeczenia.nsa.gov.pl; J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2006 r., s. 47). Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych reguluje art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.). Zgodnie z jego treścią, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (art. 3 § 2 p.p.s.a.): 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi wywiedzionej przez M. C. jest uchwała Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce z dnia 30 lipca 2025 r. nr XIX.178.2025, która to została podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a.. Powołany przepis stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - jest rada gminy. Stosując wykładnię systemową wewnętrzną nie można mieć wątpliwości, że w przepisie art. 229 k.p.a. mowa jest o skargach w rozumieniu art. 227 k.p.a. Jak stanowi z kolei ten przepis, przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przepis ten należy doczytywać łącznie z art. 221 § 1 k.p.a. Stanowi on o tym, że zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu (Dział VIII "Skargi i wnioski" - przypis Sądu). Jak wskazuje się w piśmiennictwie, skarga z art. 227 k.p.a. jest rodzajem środka prawnego o charakterze actionis popularis. Jej zakres przedmiotowy jest bardzo szeroki, ma ona bowiem charakter otwarty, co podkreśla zwrot "w szczególności". Wyliczenie przedmiotów skargi jest więc jedynie przykładowe. Przedmiotem skargi może być każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej. Co wymaga również odnotowania, w postępowaniu objętym regulacją działu VIII k.p.a. (obejmującym w szczególności art. 229 k.p.a.) nie rozstrzyga się żadnej sprawy administracyjnej, a jedynie informuje się wnioskodawcę (zainteresowanego) o sposobie załatwienia tzw. skargi powszechnej. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowego sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu działu VIII) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, LEX nr 1110181) oraz z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13, LEX nr 1305299). Uzupełniająco należy dodać, że o zasadności wyrażonego przez Sąd stanowiska w sprawie w żaden sposób nie zmienia okoliczność, że rozpatrzenie skargi ma formę uchwały. Wynika to bowiem tylko i wyłącznie z faktu, że uchwała jest właściwą formą dla działania organu kolegialnego, jakim jest rada gminy. Uchwała podjęta przez radę gminy w trybie postępowania skargowego, regulowanego przepisami k.p.a., nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2010 r. III SA/Łd 176/10 LEX nr 576730). Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2280/19). Z tych powodów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę, o czym orzekł jak w sentencji postanowienia.