II SA/Po 736/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych; oddala skargę. /-/D. Rzyminiak -Owczarczak /-/A. Łaskarzewska /-/W. Batorowicz W dniu 21 kwietnia 2008 r. do Prezydenta Miasta Poznania wpłynęło zgłoszenie spółki A. [...] o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na wzniesieniu konstrukcji reklamowej, dwutablicowej o wymiarach [...] m na działce nr [...], obręb [...], ark. mapy [...] w P. przy ul. [...]. We wniosku inwestor przedstawił pogląd i argumenty na jego poparcie, iż wnioskowana inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. organ I instancji na podstawie art. 30 ust. 5 oraz ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zgłosił sprzeciw co do zamiaru wykonania przez inwestora robót budowlanych polegających na umieszczeniu wolno stojącego, dwutablicowego nośnika reklamowego na zagłębionej podstawie na terenie działki nr [...] obręb [...], ark. mapy [...] w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zgłoszone urządzenie reklamowe o całkowitej wysokości [...] m, składające się z dwóch tablic [...] m, słupa stalowego i żelbetowej podstawy [...] m, posadowione na głębokości [...] m pod powierzchnią gruntu, w ocenie organu jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ uznał, iż cechą trwałego związania z gruntem jest stabilność urządzenia reklamowego wobec działających obciążeń, bez względu na to, czy jego podstawa jest zagłębiona w gruncie, na co powołał stanowisko orzecznictwa. Organ wyjaśnił także, iż dotąd nie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane rozporządzenie określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budowle – urządzenia reklamowe, zarazem za nieuprawnione uznał oparcie się na Polskiej Normie PN-81/B-03020 przywołanej w załączniku nr 1 w związku z § 204 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż rozporządzenie to dotyczy warunków bezpieczeństwa konstrukcji budynku, a nie budowli. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ powołał także treść art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "instalowanie", które według organu, przy uwzględnieniu wykładni językowej, nie może oznaczać posadowienia wolno stojącego, trwale z gruntem związanego urządzenia reklamowego, stanowiącego wykonanie budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 powołanej ustawy. Według organu zgłoszenie inwestora nie dotyczy wykonania robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zatem uzasadnione było wniesienie sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy, gdyż stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ podkreślił, iż ustawienie wolno stojącego urządzenia reklamowego w tych warunkach wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzonej decyzją o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego, zatem występują przesłanki do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Sprzeciw został doręczony inwestorowi w dniu 13 maja 2008 r. Odwołanie od przedmiotowej decyzji pismem z dnia 26 maja 2008 r. wniósł inwestor (działając poprzez pełnomocnika procesowego) domagając się jej uchylenia w całości i ponosząc, że zgodnie z powszechnie przyjętą wykładnią instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga pozwolenia na budowę, a ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane ani od wielkości tablic i urządzeń, ani też od tego czy są one wkopane w ziemię, a więc trwale związane z gruntem, które można uznać za budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 tej ustawy, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. Ponadto skarżący zakwestionował posłużenie się przez organ wykładnią językową zamiast kierowania się przepisami prawa i ustaloną linią orzecznictwa oraz piśmiennictwa. Skarżący powołał się na stanowisko sądów administracyjnych (w tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 r., VII SA/Wa 1847/07), iż instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, w tym nośników takich tablic i urządzeń, nie wymaga pozwolenia na budowę niezależnie od ich wielkości, a nawet sposobu posadowienia, czy to na gruncie, czy też na budynku. Skarżący inwestor za niezasadny uznał także zarzut organu I instancji, iż przedmiotowa konstrukcja spowoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu, na którym zostanie posadowiona, bowiem fundament konstrukcji znajdzie się pod ziemią, z której wystawać będzie jedynie słup o przekroju [...] cm, zaś tablice reklamowe umieszczone zostaną na wysokości, która nie zmieni w żaden sposób przeznaczenia przedmiotowej działki stanowiącej parking buforowy ZDM. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, iż przedmiotową inwestycję należy zakwalifikować jako wolno stojące, trwale z gruntem związane urządzenie reklamowe, czyli budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu zaprezentowane przez skarżącego argumenty dotyczące wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego są poglądem uproszczonym. W ocenie organu wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikiem tego, czy może to być obiekt wolno stojący trwale związany z gruntem, czy też inny obiekt. Ponadto organ przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w przepisach art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 mówi się o dwu różnych rodzajach urządzeń reklamowych, z których pierwsze to wolnostojące i trwale związane z gruntem i wymagające pozwolenia na budowę; o tym, zaś, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to, czy wielkość urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (wyrok z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; wyrok z dnia 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05). W ocenie organu odwoławczego zmianą sposobu zagospodarowania terenu jest postawienie w miejscu dotąd wolnym od takiej zabudowy omawianego urządzenia reklamowego. Reasumując organ II instancji stwierdził, iż wnioskowana inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. Od decyzji organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł inwestor (działając poprzez pełnomocnika procesowego), który zarzucił temu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, iż błędne jest stanowisko organu, że wnioskowana inwestycja nie mieści się w ustawowych kategoriach obiektów niewymagających pozwolenia na budowę i organ dokonał w tym zakresie bezzasadnej wykładni zawężającej wyłączając konstrukcje reklamową z kręgu obiektów wolnych od uzyskiwania pozwolenia na budowę. Na uzasadnienie tego zarzutu skarżący wskazał orzecznictwo sądów administracyjnych i powtórzył argumentację wskazaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczącą art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Ponadto skarżący zakwestionował spełnienie przez decyzję organu odwoławczego z dnia 10 lipca 2008 r. wymogów w zakresie uzasadnienia, wyrażonych w art. 107 § 3 kpa. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...]maja 2008 r. oraz złożył wniosek o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał uprzednio zajęte w sprawie stanowisko podkreślając, iż prowadząc postępowanie odwoławcze rozpoznał wszystkie okoliczności sprawy i nie znalazł podstaw do zmiany swojego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Organy architektoniczno-budowlane prawidłowo ustaliły, że zgłoszony w niniejszej sprawie przez skarżącego zamiar wykonania nośnika reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i właściwie zastosowały przepis art. 30 ust. 6 pkt 1cytowanej powyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w celu przystąpienia do robót budowlanych. Wyjątki od tej reguły zostały wymienione w art. 29 ustawy. Katalog ten ma formę wyliczenia enumeratywnego, co oznacza iż niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej przy interpretacji tego przepisu. Skarżąca dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu wolnostojącego nośnika reklamowego powołując się na art. 29 ust 2 pkt 6 prawa budowlanego. Roboty budowlane wykonywane przy instalowaniu nośnika reklamowego w rozumieniu w/w przepisu wyczerpują pojęcie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 tegoż prawa. Wprawdzie ustawodawca nie zawarł w ustawie Prawo budowlane definicji pojęcia "instalowanie", jednakże nie można się zgodzić z interpretacją, która dopuszcza instalowanie urządzenia reklamowego na gruncie. Zarówno definicje słownikowe pojęcia instalowanie, jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo instalowanie jakiegoś przedmiotu, urządzenia na innym istniejącym obiekcie, niespotykane jest zaś użycie zakładające instalowanie na gruncie. Za takim rozumieniem pojęcia "instalowania" przemawia również jego wykładnia systemowa w ramach ustawy Prawo budowlane. Wychodząc z założenia, które dla zapewnienia spójności regulacji prawnej nakazuje jednakowo interpretować pojęcie w całości aktu prawnego, chyba że wyraźny przepis stanowi inaczej, wskazać należy, iż pojęcie "instalowania" jest przez ustawodawcę używane zawsze w związku z instalowaniem czegoś na istniejącym obiekcie: - instalowanie krat na obiektach budowlanych – art. 29 ust. 2 pkt. 14, - instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych – art. 29 ust. 2 pkt 15, - instalowanie krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków, urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, na obiektach budowlanych, - instalowanie urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne – art. 30 ust. 1 pkt 3. W tym kontekście brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających rozszerzenie pojęcie instalowania do wznoszenia od podstaw urządzenia reklamowego na gruncie. Takie stanowisko potwierdzone zostało również orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 384/04, publikowany w Lex nr 169410, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2006r., sygn. akt II SA/Po 362/06, niepubl.). Wykonanie spornego urządzenia reklamowego uznać należało zatem za budowę obiektu budowlanego, która nie jest objęta zakresem zwolnienia z art.29 ust.2 pkt. 6 prawa budowlanego. W myśl definicji zawartej w art. 3 pkt.6 prawa budowlanego budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę rozbudowę nadbudowę. Przedmiotowy obiekt stanowiąc budowlę wyczerpuje definicję obiektu budowlanego. Stanowi bowiem wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Niezależnie bowiem od używanej nazwy konstrukcja wsporcza nośnika reklamowego montowana jest na fundamencie, który umieszczony zostanie pod powierzchnią ziemi. Charakteru fundamentu posiadanego przez podstawy fundamentowe nie pozbawia wykonanie ich jako podstaw prefabrykowanych. Posadowienie podstawy fundamentowej jest elementem niezbędnym dla zamontowania całości nośnika reklamowego. Art. 3 pkt 3 in fine wyraźnie wskazuje, iż fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową stanowią budowle. Wykonanie budowli tego typu nie jest objęte katalogiem zwolnień z art. 29 ustawy Prawo budowlane. Skoro podstawa fundamentowa jest integralną częścią całego urządzenia reklamowego, to przedmiotowe urządzenie wypełnia kryteria nakazujące uznać go za wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Na jego wykonanie, jak już wywiedziono wyżej, niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Tym samym nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że zamiarem ustawodawcy było przyznanie urządzeniom reklamowym prawa do wykonania ich bez wymogu uzyskania pozwolenia na budowę niezależnie od ich gabarytów sposobu montażu, trwałego bądź nie związania z gruntem. Nie można się zgodzić z zarzutem skarżącej, iż organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 107 § 3 kpa. Organ drugiej instancji wskazał na parametry i cechy spornego urządzenia reklamowego. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest interpretacja przepisów prawa budowlanego, w oparciu o które skarżąca dokonała zgłoszenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyjaśnienie organów odnośnie zastosowanych przepisów prawa budowlanego. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak BR