II SA/Po 74/16

Dnia 03 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 marca 2016 roku sprawy ze skargi K.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę W dniu 15 września 2015 r. M. J. i Z. J. wnieśli do Wójta Gmin T. o dokonanie rozgraniczenia działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w C. stanowiących własność wnioskodawców z nieruchomością oznaczoną numerem działki 567/4 stanowiącą własność K. J.. Postanowieniem z [...] 2015 r., znak [...] Wójt Gminy T. odmówił wnioskodawcom wszczęcia postępowania rozgraniczenia nieruchomości położonej obręb C. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...],[...],[...] i [...] , [...] i [...] stanowiącej z nieruchomością o numerze ewidencyjnym [...] położonej obręb C. stanowiącą własność K. J.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 29 i 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne postępowanie rozgraniczeniowe wszczyna się na wniosek zainteresowanych stron w celu ustalenia przebiegu granic i utrwalenia punktów granicznych. Z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w T. wynika, że przebieg granicy pomiędzy działkami położonymi w obrębie Cisa został ustalony w dniu 7 marca 2015 r. zgodnie z przepisami § 37, § 38 i § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W zasobie geodezyjnym znajdują się dokumenty dotyczące ustalenia wyżej opisanej granicy. Mając powyższe na względzie nie ma podstaw wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Z. J. wskazując, iż nie zgadza się z nim i prosi o ponowne rozpatrzenie jego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] 2016 r., nr [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Według Kolegium ustawodawca określając w art. 30 ust. 4 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne zasadę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, nałożył na organ właściwy obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Nie można zatem zaakceptować poglądu, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości związany jest wnioskiem strony i nie ma możliwości zbadania jego zasadności, w tym zakresu żądania, na tym etapie postępowania, tj. przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Obejmuje ono m.in. ustalenie, czy żądanie kwalifikuje się do rozpoznania w tym postępowaniu, czy osoba, która złożyła wniosek, posiada przymiot strony oraz określenia podmiotów i uczestników tego postępowania oraz zbadanie stanu prawnego granic rozgraniczanej nieruchomości. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie wykazał, że postępowanie, którego przeprowadzenia domagają się M. J. i Z. J. stanowić będzie ponowne rozstrzygnięcie kwestii rozstrzygniętej już w dniu 7 marca 2015 r. Ustalenie stanu prawnego granicy nieruchomości i jej utrwalenie w terenie nie eliminuje na przyszłość sporów między właścicielami sąsiednich gruntów co do przebiegu granicy. Możliwość prowadzenia ponownego postępowania rozgraniczeniowego może mieć miejsce wówczas, gdy po zakończonym postępowaniu rozgraniczeniowym, czyli po ustaleniu stanu prawnego granicy i jej utrwaleniu w terenie nastąpiły nowe zdarzenia o charakterze faktycznym, które mogą sprawiać, że stan władania gruntami różni się od tytułu prawnego do tego władania. Ponowne postępowanie rozgraniczeniowe może mieć miejsce tylko wówczas gdy nowe zdarzenia o charakterze faktycznym dotyczące stanu władania gruntami mają miejsce już po zakończeniu wcześniejszego postępowania rozgraniczeniowego. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 61 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a § 1 K.p.a. Nie budziło wątpliwości Kolegium, że regulacje ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, mogą regulować normowane nią kwestie odmiennie, lecz jej przepisy nie przewidują wyłączenia zastosowania kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie. Skargę na powyższe postanowienie wniósł K. J. podnosząc, iż w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek uzasadniających twierdzenie, że po zakończeniu przeprowadzonego już postępowania rozgraniczeniowego pojawiły się nowe okoliczności uzasadniające przeprowadzenie kolejnego takiego postępowania. Brak było zatem podstaw do wydania postanowienia kasacyjnego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji (lub postanowieni), stwierdzenia jego nieważności bądź wydania go z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Ponadto przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. DZ.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm. – dalej: "P.g.k."). Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Zasadą jest wszczynanie postępowania na wniosek, gdyż wszczęcie postępowania z urzędu jest dopuszczalne jedynie w przypadkach ściśle określonych w ustawie, to jest przy scaleniu gruntów bądź z uwagi na uzasadniające przeprowadzenie rozgraniczenia potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny. W tym miejscu zauważyć należy, iż z obowiązującego w postępowaniu administracyjnym art. 61 § 3 K.p.a. wynika zasada, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia tego żądania organowi administracji. Za datę wszczęcia postępowania z urzędu uznaje się natomiast dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę. Regulacja ta jest wyłączona od zastosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym. Wszczynając to postępowanie zarówno na wniosek, jak i z urzędu, organ administracji wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, na które nie służy zażalenie (patrz art. 30 ust. 4 P.g.k.). Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierają jednak odrębnej regulacji dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W tym zakresie zastosowanie znajdzie ogólna regulacja (lex generalis) zawarta w art. 61a § 1 K.p.a. Z przepisu tego wynika, iż organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Na to postanowienie przysługuje zażalenie (art. 61a § 2 K.p.a.). Ustawodawca nie sprecyzował jakie są inne uzasadnione przyczyn z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Należy przez to jednak rozumieć sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. IV SA/Po 332/12 oraz wyrok WSA Kielcach z dnia 10 października 2013 r. sygn. II SA/Ke 709/13 –dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, iż przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości właściwy organ powinien zbadać, czy zachodzą do tego podstawy, a w szczególności czy osobie składającej wniosek przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu oraz czy postępowanie może się toczyć z uwagi na brak wcześniejszego ustalenia granic nieruchomości ostateczną decyzją organu administracji lub prawomocnym postanowieniem sądu. Aby jednaka stwierdzić, iż ustalono już prawomocnie przebieg granic nieruchomości konieczne jest m.in. ustalenie czy nowe żądanie dotyczy tych samych nieruchomości (tego samego przedmiotu), tych samych właścicieli (podmiotów), przy jednoczesnej tożsamości stanu faktycznego i prawnego. Dopiero w przypadku spełnienia tych wszystkich przesłanek można mówić o tożsamości obu postępowań rozgraniczeniowych (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 931/09 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na względzie powyższe uwagi Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu Kolegium, iż Wójt Gminy T. nie dokonał należytej oceny czy wniosek M. i Z. J.z dnia 15 września 2015 r. dotyczy rozgraniczenia tych samych nieruchomości, które zostały rozgraniczone w marcu 2015 r., oraz czy nie zmieniły się okoliczności faktyczne uzasadniające przeprowadzenie tego rozgraniczenia. Zauważyć należy, iż jak trafnie wskazał organ II instancji uprzednie dokonanie rozgraniczenia nieruchomości nie wyklucza jego ponownego przeprowadzenia. Ustalenie granic nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego następuje nie tylko wówczas gdy granice nieruchomości nie zostały wcześniej ustalone, ale także w sytuacji, gdy one były ustalone, lecz stały się sporne lub brak jest dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych. Z akt sprawy nie wynika natomiast z jakich powodów wnioskodawcy domagają się przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, a organ I instancji nie poczynił w tym kierunku jakichkolwiek czynności wyjaśniających. Trafne są zatem uwagi podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tym zakresie. Dodatkowo zauważyć należy, iż w doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się, dominujący pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym poglądem organy administracyjne mogą odmówić wszczęcia postępowania wówczas gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Ta sama uwaga dotyczy "innych uzasadnionych przyczyn", które muszą być na tyle oczywiste, że nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego - np. brak jest podstawy materialnoprawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego tj. sprawa nie należy do kategorii spraw załatwianych w drodze postępowania administracyjnego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z K.p.a., lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 K.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Zatem gdy wyjaśnienie tych kwestii wymaga podjęciach czynności dowodowych, organ administracyjny winien wszcząć postępowanie administracyjne i w przypadku ustalenia, że żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od nieuprawnionego podmiotu, lub istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (np. sprawa jest tożsama ze sprawą, która jest w toku lub, która została już zakończona ostateczną decyzją) umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. II OSK 2945/12 oraz z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1609/13 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Reasumując uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. bowiem postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dodanym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.