II SA/Po 745/12

Dnia 24 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi Miasta i Gminy P. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia w zakresie utworzenia i prowadzenia gimnazjum; oddala skargę Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.), Rada Gminy C. wyraziła zgodę na zawarcie przez Gminę C. porozumienia dotyczącego powierzenia Powiatowi P. realizacji zadania własnego Gminy C. w zakresie utworzenia i prowadzenia Gimnazjum Dwujęzycznego (dalej: Gimnazjum). Miasto i Gmina P. pismem z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniosło skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż integralną częścią uchwały jest projekt porozumienia, z którego wynika, że siedziba Gimnazjum ma znajdować się w P., na terenie Miasta i Gminy P. Podjęta uchwała narusza uprawnienia oraz interes prawny Miasta i Gminy P. polegający na wyłącznej kompetencji do zawierania porozumień w zakresie przekazywania zadań własnych gminy do realizacji innym podmiotom, a nadto rażąco narusza prawo, gdyż żaden przepis prawa nie upoważnia gminy do przekazania jej zadań powiatowi. Z art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 5 ust. 5 b ustawy o systemie oświaty nie wynika również upoważnienie do przekazania przez gminę zadania powiatowi w zakresie utworzenia i prowadzenia gimnazjum. Strona skarżąca wskazała, iż powiat może przejąć na zasadzie porozumienia zadania administracji rządowej, a także zadania z zakresu działania województwa, nie może natomiast przejąć zadań wykonywanych przez gminę. W tej sytuacji przyjąć należy, że Rada Gminy w C. naruszyła przepisy art. 5 ust.5, ust. 5 b, art. 5 a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Naruszenie to polega na podjęciu uchwały, która jest podstawą do zawarcia porozumienia, w którym gmina powierza realizację zadania własnego powiatowi pomimo, że do takiego przekazania nie upoważnia ich żaden przepis prawa. Dodatkowo podniesiono, iż uchwała ta narusza interes prawny Miasta i Gminy P., gdyż ingeruje w sferę kompetencyjną zastrzeżoną wyłącznie dla Miasta i Gminy P.. Zgodnie bowiem z art. 5 a ust. 2 pkt 1 i 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie gimnazjum dwujęzycznego na terenie Miasta i Gminy P. jest wyłączną kompetencją Miasta i Gmina P. Strona skarżąca wyjaśniła także, iż w dniu [...] maja 2012 r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę Nr [...], w której wezwała Radę Gminy C. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą, które to wezwanie w tym samym dniu zostało przekazane skarżonej Gminie i pozostało bez odpowiedzi. Odpowiadając na skargę pełnomocnik Gminy C. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż wbrew zarzutom zawartym w skardze, Gmina C. zaskarżoną uchwałą nie wyzbywa się, będącego jej uprawnieniem i obowiązkiem, zadania własnego w zakresie prowadzenia edukacji publicznej (art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym), lecz tylko wyraża zgodę i upoważnia Wójta Gminy do zawarcia porozumienia z Powiatem P. w ściśle określonym zakresie, tj. w zakresie utworzenia i prowadzenia jednej konkretnej szkoły. Na Gminie C. nadal ciąży obowiązek prowadzenia edukacji, co Gmina czyni prowadząc Gimnazjum w C. i może zakładać dalsze bez żadnych ograniczeń. Strona powołała się przy tym na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1140/09, zgodne z którym przepis art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty stwarza prawną możliwość zakładania i prowadzenia szkoły i placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego mimo tego, że nie należy to do jej zadań własnych. Z regulacji tej nie wynika, aby możliwość założenia i prowadzenia szkoły czy placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego wiązała się z przekazaniem tej jednostce zadania własnego w tym zakresie. Porozumienie, o którym mowa w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie odnosi się do zadań publicznych ze sfery działalności oświatowej, lecz do konkretnej szkoły czy placówki. Możliwe jest założenie i prowadzenie szkoły czy placówki przez powiat spoza zakresu obowiązkowych zadań publicznych tej jednostki samorządu terytorialnego bez konieczności przekazania przez gminę zadania własnego w tym zakresie. Czym innym bowiem jest realizacja obowiązku wynikającego z zadania własnego gminy, a czym innym możliwość założenia i prowadzenia przez powiat szkoły i placówki spoza zakresu zadań własnych. Zdaniem pełnomocnika Gminy C. na uwzględnienie nie zasługuje także drugi zarzut skarżącego wskazujący na naruszenie uprawnienia oraz interesu prawnego Miasta i Gminy P. polegającego na wyłącznej kompetencji do zawierania porozumień w zakresie przekazywania zadań własnych gminy do realizacji innym podmiotom. Przepis art. 1 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest wystarczający do statuowania zasady wyłączności kompetencji Miasta i Gminy P. w niniejszej sprawie. Analogiczny bowiem przepis znajduje się w art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, co oznacza, że każde terytorium gminy jest jednocześnie terytorium powiatu, na którym może on wykonywać własne i przejęte zadania. Zatem bezwzględny obowiązek wykonywania zadań własnych gminy nie jest równoznaczny z wyłącznością kompetencji gminy do wykonywania takich zadań na własnym terenie. Powiat może, mając porozumienie z którąkolwiek z gmin położonych na jego terytorium, realizować to porozumienie na całym swoim terytorium, również na terytorium jednostki gminnej niebędącej stroną porozumienia. Taki pogląd jest zgodny ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych – m.in. wyrażony został w wyrokach: WSA w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 694/08 oraz WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 649/11. Podkreślono, że również organ nadzorczy po przekazaniu spornej uchwały nie stwierdził naruszenia przepisów skutkujących jej nieważnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie przez Gminę C. porozumienia dotyczącego powierzenia Powiatowi P. realizacji zadania własnego tej gminy w zakresie utworzenia i prowadzenia Gimnazjum Dwujęzycznego. W ocenie Sądu zaskarżoną uchwałę zaliczyć należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust 1 u.s.g., zgodnie z szerokim pojęciem sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W.10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bondaruk i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 u.s.g.). Zgodnie bowiem z art. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zawarcie porozumienia, o jakim przepis ten stanowi, jest warunkiem założenia i prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego szkół i placówek, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych. Tym samym skarga podlegała kognicji sądu administracyjnego. Stwierdzić również należy, że strona skarżąca wyczerpała tryb zaskarżenia przewidziany w cytowanym wyżej przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wniosła skargę w przewidzianym ustawowo terminie, z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej "p.p.s.a."), przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wpłynięcia do Gminy C. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi (patrz. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygn. akt I OPS 2/07 - dostępna na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe Sąd ustalił na podstawie akt sprawy oraz udokumentowanych twierdzeń strony skarżącej (dowód: k. nr 6, nr 20-21, nr 64-65). Tym samym wymogi formalne skargi zostały spełnione. Zauważyć, iż przyjęta w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację skarżącego. Inaczej niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przepis ten stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 50 p.p.s.a., co do podmiotów, których legitymacja skargowa powiązana jest z przesłankami materialnoprawnymi. Legitymacja skargowa w art. 50 p.p.s.a. powiązana jest bowiem z interesem prawnym, natomiast w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powiązana została z naruszeniem interesu prawnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 10 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1333/10 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym daje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż ze sformułowania powyższego wynika przy tym, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Zaskarżając uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Skarżący musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. (por. wyroki NSA z 1 marca 2005 r. sygn. OSK1437/04, z dnia 22 września 2011 r. o sygn. akt II OSK 1333/11, z dnia 22 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 2143/11, z dnia 23 lutego 2012 r. o sygn. akt II OSK 2451/11, z dnia 17 maja 2012 r. o sygn. akt I OSK 208/12, z dnia 30 maja 2012 r. o sygn. akt II OSK 574/12 oraz z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II OSK 790/12 – wszystkie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dopiero ustalenie, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem podjętym przez organ gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi i przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. W świetle art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny, zatem nie narusza interesu prawnego ani nie oddziaływuje na wykonywanie praw przysługujących stronie skarżącej. W wyniku podjęcia uchwały intencyjnej nie dochodzi bowiem do naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego. W rozpatrywanym przypadku zaskarżona uchwała intencyjna dopiero stwarza możliwość utworzenia Gimnazjum Dwujęzycznego w P., zatem na tym etapie nie można rozważać wpływu przyjętych rozwiązań na sytuację prawną strony skarżącej. Zgodnie z treścią art. 58 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Organ zakładający szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. W świetle tych regulacji prawnych do utworzenia (założenia) szkoły – Gimnazjum Dwujęzycznego, na podstawie porozumienia określonego w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, wymagana będzie stosowna uchwała Rady Powiatu P. (art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 12 pkt 8 lit i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Ta przyszła uchwała może podlegać samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. i to na tym etapie można będzie można rozważać, czy doszło do naruszenia interesu prawnego gminy, na terenie której będzie funkcjonowało przyszłe Gimnazjum. W ocenie Sądu nawet gdyby uznać, że zaskarżona uchwała może skutkować naruszeniem interesu prawnego skarżącej, to i tak należy stwierdzić, iż w sprawie niniejszej skarżąca Gmina nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającą na zaistnieniu związku między tą uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuacje prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/ 2637/02, Lex nr 80699). Przede wszystkim należy stwierdzić, że zdaniem Miasta i Gminy P. w świetle treści art. 5 a ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz. art. 1 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym, do jego wyłącznej kompetencji należy zakładanie szkół gimnazjalnych na terenie Miasta i Gminy P. Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy C. wyrażająca zgodę na zawarcie przez Wójta tej gminy z Powiatem P. porozumienia, o którym mowa w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, nie przesądza, iż porozumienie takie zostanie zawarte i w konsekwencji zostanie założona szkoła, której to porozumienie dotyczy. Zgodnie z treścią art. 58 ust. 1 i 6 o systemie oświaty, szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Organ zakładający szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. Zatem w rozpatrywanym przypadku do utworzenia (założenia) szkoły – Gimnazjum Dwujęzycznego, na podstawie porozumienia określonego w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, wymagana będzie stosowa uchwała Rady Powiatu P. (art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 12 pkt 8 lit i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, iż zaskarżona uchwała ingeruje w jakikolwiek sposób w kompetencje Miasta i Gminy P. Uchwała ta nie stanowi bowiem aktu założycielskiego szkoły, o której mowa w projekcie porozumienia, a tym samym nie może w jakikolwiek bezpośrednio naruszać uprawnienia, na które powołuje się strona skarżąca. Naruszenia interesu prawnego nie można również wywodzić z projektu porozumienia, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały. Przyjęte tym projektem postanowienia stanowią o dokładnej lokalizacji gimnazjum, określają z wykorzystaniem jakiej bazy będzie ono funkcjonowało oraz wskazują na sposób jego finansowania. Postanowienia te nie pozwalają uznać, iż mogą one naruszać interes prawny Miasta i Gminy P. Planowane gimnazjum będzie bowiem funkcjonować w oparciu o bazę i środki finansowe Powiatu P. Należy także zauważyć, iż zgodnie z art. 58 ust 2a ustawy o systemie oświaty gimnazjum dwujęzyczne stanowi szkołę bezobwodową, a zatem jego założenie nie będzie stwarzać kolizji z obwodami szkolnymi określonymi przez Radę Miasta i Gminy P. na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zatem z faktu, iż w takich uwarunkowaniach siedziba szkoły będzie mieścić się na terenie Miasta P., nie wynika naruszenie interesu prawnego skarżącej gminy. Z faktem tym łączyć można co najwyżej naruszenie interesu faktycznego strony skarżącej, co jednakże nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jakkolwiek strona skarżąca słusznie zauważyła, iż zakładanie i prowadzenie gimnazjów, z wyjątkiem gimnazjów specjalnych, należy do zadań własnych gmin. (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty), to jednak w świetle art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004, nr 256, poz. 2572 ze zm.) jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym, a w przypadku szkół artystycznych - z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Zatem zgodnie z treścią tego przepisu jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest powiat, może po zawarciu porozumienia z gminą założyć i prowadzić szkołę gimnazjalną, w tym gimnazjum dwujęzyczne. Przepis ten stanowi samodzielną kompetencję powiatu do zakładania i prowadzenia szkoły lub placówki, których zakładanie i prowadzenie nie należy do ich zadań własnych (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r. o sygn. akt I OSK 2195/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z powołanego przepisu art. art. 5 ust. 5b nie wynika, aby szkoła co do której utworzenia zawarto porozumienie, mogła być założona i prowadzona wyłącznie na terenie jednostki samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym, będącej stroną porozumienia. Zgodnie z art. 1 ust 2 ustawy z dnia 5 czerwca 2008 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) przez powiat rozumieć należy pewną lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Terytorium powiatu pokrywa się z terytorium jednej lub kilku gmin. Tym samym powiat swoje zdania oraz zadania powierzone realizuje jednocześnie na terytorium gmin. Natomiast gdyby podzielić argumentację przytoczoną w tym zakresie w uzasadnieniu skargi, przepis art. 5 ust. 5b byłby przepisem martwym, co przeczyłoby zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wskazać również należy, iż powołane w skardze przepisy ustaw o samorządzie gminnym i powiatowym, to przepisy ustrojowe, z których strona skarżąca nie możne wywodzić ochrony własnego interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze nie można uznać, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny Miasta i Gminy P., a tym samym podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. o sygn. akt OSK 476/04 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec stwierdzenia braku legitymacji do wniesienia skargi Sąd odstąpił od merytorycznego badania skargi i oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.