II SA/Po 751/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2021 r. wniosków H. P. i J. P. oraz M. K. o wtrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w połączonych sprawach ze skarg: 1) H. P. i J. P., 2) M. K., 3) C. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...], wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi E. Sp. z o.o. dla inwestycji obejmującej przebudowę napowietrznej linii [...] na odcinku od [...] do słupa nr [...]. W odrębnych skargach na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...]: - H. P. i J. P. wniosły o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] (skarga zrejestrowana pod sygn. akt II SA/Po [...]), - M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego), wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2021 r. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po [...]). H. P. i J. P. wniosek swój pozostawiły bez odrębnego uzasadnienia. Natomiast M. K. wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej motywowała potrzebą ochrony jej własności. W tym względzie podniosła, że w sytuacji, gdy inwestor zrealizuje swój projekt na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, choć jest on "rażąco sprzeczny i niezgodny z prawem", to stronie grozi niepowetowana strata. Skarżąca stwierdziła, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia, w sposób proponowany przez inwestora, zostanie "zniszczone gospodarstwo rolne stanowiące współwłasność skarżącej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – sąd na wniosek skarżącego może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu stanowi w świetle powyższej regulacji odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a. i dotyczy jedynie sytuacji faktycznych (okoliczności) o charakterze wyjątkowym. Z treści powołanego przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika nadto, że przesłanką uzasadniającą wstrzymanie wykonania decyzji jest skonkretyzowane niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niezbędnym warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy więc samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zasadne. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek dokładnego przytoczenia okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, przy czym przedstawiona argumentacja musi być spójna i odnosić się do sytuacji wnioskodawcy. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi bowiem być realne, w związku z czym strona zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania zaskarżonego aktu. Innymi słowy, strona powinna wykazać w powiązaniu z jej sytuacją majątkową istnienie realnego zagrożenia, że wykonanie aktu spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki z powodu wystąpienia tych konkretnych okoliczności. Istotne braki wniosku w tym zakresie w zasadzie uniemożliwiają jego merytoryczną ocenę (por. np. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt I FZ 15/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba zarazem podkreślić, że nawet ewentualne zaistnienie znacznego prawdopodobieństwa wadliwości zaskarżonego aktu nie jest przesłanką podlegającą ocenie w ramach rozpoznania wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej. Stwierdzenie wadliwości lub niewadliwości poddanego kontroli sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest przedmiotem postępowania głównego, nie zaś postępowania w przedmiocie zastosowania instytucji z art. 61 § 3 p.p.s.a., które uwarunkowane jest oceną przesłanek i wymogów wynikających z tego przepisu (tak np. NSA w postanowieniu z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt II GZ 137/20, dostępnym jw.). Nadto należy zaznaczyć, że udzielenie ochrony tymczasowej w toku postępowania sądowoadministracyjnego w związku z decyzją o pozwoleniu na budowę ma charakter wyjątkowy. Wynika to ze szczególnego charakteru wstrzymania wykonania decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę, podkreślonym przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora (ust. 1). W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora (ust. 3). Skutki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dotyczą przede wszystkim interesów inwestora. Ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd ponosi jedynie inwestor i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego (tak NSA w postanowieniu z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OZ 205/21, dostępnym jw.). Realizacja zamierzenia budowlanego, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, prowadzi często do trwałej, chociaż na różną skalę, zmiany otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie – jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem – może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Nie można z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem to inwestor, decydując się na realizację inwestycji objętej skargą do sądu administracyjnego, ponosi ryzyko ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny (patrz: postanowienia NSA z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II OZ 207/12 i 27 października 2011 r. sygn. akt II OZ 1036/11, dostępne jw.). Odnosząc powyższe do argumentów stron domagających się udzielania ochrony tymczasowej, Sąd podkreśla, że wniosek H. P. i J. P. nie zawierał żadnego uzasadnienia. Sąd zaś nie może zastępować stron w identyfikowaniu okoliczności, które stanowiłyby wypełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Jak już wspomniano, argumentacja dotycząca ewentualnej wadliwości zaskarżonej decyzji, nie stanowi wykazania zaistnienia warunków do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z kolei argumentacja M. K., reprezentowanej przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego), sprowadzała się do antycypacji rozstrzygnięcia wyroku, jaki zostanie wydane w przedmiotowej sprawie i grożącej stronie niepowetowanej stracie. Stanowisko pełnomocnika, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia w sposób proponowany przez inwestora "zostanie zniszczone gospodarstwo rolne stanowiące współwłasność skarżącej" nie zostało poparta żadnymi konkretnymi okolicznościami, które uprawdopodobniłyby taki wniosek. Trudno zaś w takich warunkach uznać podstawy do formułowania tezy o zaistnieniu niebezpieczeństwa zniszczenia [całego] gospodarstwa rolnego w przypadku realizacji inwestycji o charakterze liniowym, jakimi niewątpliwie są linie i trakcje elektroenergetyczne (patrz: art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego). Niebezpieczeństwo to powinna wykazać strona domagająca się zastosowania względem niej instytucji ochrony tymczasowej. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczający sam wywód strony. Zatem w sytuacji, gdy strona nie wykazuje we wniosku okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, nie można przenosić ciężaru poszukiwania tych okoliczności na sąd administracyjny (por. postanowienia NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II FSK 708/11 i 19 stycznia 2016 r. sygn. akt: I FZ 593/15 – orzeczenie dostępne jw.). Podsumowując, w ocenie tutejszego Sądu żadna ze stron nie wykazała, aby w sprawie ziściły się przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. We wnioskach o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zostały przedstawione takie okoliczności, które uzasadniałyby twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W szczególności zaś nie uprawdopodobniono zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody materialnej, względnie innych, trudnych do odwrócenia skutków ekonomicznych, jakie wyniknęłyby z realizacji inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a rozstrzygnął, jak w sentencji.