II SA/Po 751/24

Dnia 17 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Gminy Osiek Mały z dnia 27 czerwca 2024 roku, Nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania postanawia odrzucić skargę Rada Gminy Osiek Mały podczas sesji w dniu 27 czerwca 2024 r. głosowała nad uchwałą w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Osiek Mały wotum zaufania za 2023 r. W wyniku głosowania podjęta została uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania. Pismem z dnia 7 października 2024 r. działając w imieniu własnym M. G. (Wójt Gminy Osiek Mały) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Osiek Mały z dnia 27 czerwca 2024 r. w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy Osiek Mały wotum zaufania za 2023 rok, zaskarżając ją w całości i zarzucając istotne naruszenie prawa wobec niezastosowania się przez Radę Gminy Osiek Mały do art. 28 aa ust. 4 o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie przedmiotowej uchwały bez jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych bez rzetelnej oceny raportu o stanie gminy i debaty na ten temat. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, -orzeczenie o kosztach według obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu skargi M. G. wskazał, że w dniu 27 czerwca 2024 r. na sesji Rada Gminy Osiek Mały bez przeprowadzenia stosownych procedur podjęła uchwałę Nr 17/24 w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy Osiek Mały wotum zaufania za rok 2023. Uchwała została w ustawowym terminie przesłana do Wojewody Wielkopolskiego, który nie stwierdził podstaw do jej unieważnienia w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego. W takiej sytuacji uchwała się, uprawomocniła i pozostała w obrocie prawnym mimo wad prawnych jakimi jest dotknięty zaskarżany akt prawny. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 28aa ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.) i w ocenie skarżącego jako Wójta Gminy została podjęta z naruszeniem przepisów ustawy. Raport o stanie gminy został przygotowany i przedstawiony Radzie Gminy w ustawowym terminie. Opracowano go w sposób kompletny i rzetelny i zawierał wszystkie wymagane dane i postanowienia. Do raportu nie zostały zgłoszone żadne uwagi, wątpliwości, pytania czy zastrzeżenia zarówno przez mieszkańców jak i radnych. Na sesji w dniu 27 czerwca 2024 r. w stosownym punkcie obrad jako Wójt przedstawiłem raport Radzie Gminy. Następnie bez jednego słowa dyskusji, bez jakiejkolwiek debaty nad raportem Przewodniczący Rady zarządził głosowanie nad uchwałą w sprawie udzielenie wotum zaufania. W głosowaniu 5 radnych było za a 10 radnych było przeciw. Nie podjęto zatem uchwały w sprawie wotum zaufania dla Wójta Gminy Osiek Mały. Zgodnie z art. 28 aa ust. 9 ustawy samorządowej niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania było równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania Wójtowi Gminy Osiek Mały za rok 2023.Zgodnie z art. 28aa ust. 1 i 2 ustawy Wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę (art. 28aa ust. 4). Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9). W ocenie skarżącego podstawą do udzielenia wotum jest prawidłowo sporządzony raport i ogólna, obiektywna ocena stanu gminy wynikająca z przedłożonego raportu, którego zakres rzeczowy określa ustawa, ewentualnie uchwała Rady Gminy podjęta na podstawie art. 28 aa ust. 3 ustawy. Raport został przygotowany prawidłowo a stan gminy wynikający z danych raportu wskazuje, że nie było żadnych obiektywnych przesłanek do jego odrzucenia. Podobnie brak dyskusji i debaty nad raportem nie dawał Radzie Gminy podstaw do przyjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia Wójtowi wotum zaufania. Ponieważ taka uchwała w oparciu o art. 28aa ust. 10 ustawy może być podstawą do wszczęcia procedury referendalnej a więc mieć bezpośredni wpływ na interes prawny skarżącego uznał on, że ma prawo do skargi o zbadanie zgodności z prawem podjętej uchwały i ewentualne jej wyeliminowanie z obrotu prawnego jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa. Organ nadzoru jakim jest Wojewoda Wielkopolski nie wydał w tym zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego co mogłoby zakończyć byt prawny zaskarżonej uchwały. W takiej sytuacji pozostała droga sądowa do ochrony praw skarżącego wynikających z powierzenia przez mieszkańców funkcji Wójta Gminy Osiek Mały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każda osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy, może wnieść skargę. Uważam, że w tym przypadku ważne jest aby to naruszenie było postrzegane subiektywnie przez skarżącego jako naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia. Niezastosowanie się do wymogów art. 28 aa ustawy samorządowej powoduje naruszenie przepisów prawnych i polega na nieprzestrzeganiu przez organ gminy obowiązujących przepisów prawnych. Jednocześnie zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, który wynika z jego indywidualnych uprawnień jako Wójta Gminy wybranego w powszechnych wyborach przez lokalną społeczność. Celem skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest ochrona realnego, własnego interesu prawnego i uprawnień przed nielegalnymi działaniami organu gminy. Skoro uchwała została podjęta z naruszeniem prawa to należy uznać ją za nieważną. Uchwała ta już w chwili obecnej wpływa na sytuację prawną skarżącego jako wójta. Wynika to z brzmienia art. 28 aa ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro podjęcie w dwóch kolejnych latach takiej uchwały stanowi podstawę do wszczęcia procedury referendalnej to już pierwsza z takich uchwał wywołuje negatywne skutki dla interesu prawnego skarżącego. Istnieje zatem związek między naruszeniem prawa przez uchwałę a sytuacją prawną skarżącego, który jest aktualny i dotyczy własnej, indywidualnej i konkretnej sprawy wnoszącego skargę. Z uwagi na powyższe skarżący uznał iż przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa i zasadna jest skarga do sądu w tym przedmiocie. W oparciu o powyższe wniósł o rozpatrzenie skargi zgodnie z wnioskami zawartymi na wstępie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Osiek Mały wniosła o oddalenie skargi. Rada Gminy Osiek Mały wskazała, że zgodnie ze swoimi kompetencjami na sesji w dniu 27 czerwca 2024 r. podjęła uchwałę Nr 17/24 w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy Osiek Mały wotum zaufania za rok 2023. Uchwała podjęta została na podstawie art. 28aa ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1485) po rozpatrzeniu raportu o stanie gminy. Na powyższą uchwałę w dniu 8 października 2024 r. wpłynęła do Rady Gminy skarga złożona przez M. G. pełniącego funkcję Wójta Gminy Osiek Mały. Skarżący zarzuca, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa ponieważ do raportu nie zostały zgłoszone żadne uwagi, wątpliwości, pytania czy zastrzeżenia zarówno przez mieszkańców jak i radnych a mimo to rada nie udzieliła wójtowi wotum zaufania. Ponadto podniósł, że na sesji w dniu 27 czerwca 2024 r., bez dyskusji, bez jakiejkolwiek debaty nad raportem Przewodniczący Rady zarządził głosowanie nad uchwałą w sprawie udzielenia wotum zaufania. W ocenie Rady ani mieszkańcy, ani radni nie są zobowiązani do zabierania głosu i prowadzenia dyskusji. Przewodniczący Rady musi jedynie umożliwić zarówno mieszkańcom jak i radnym przeprowadzenie debaty. Dlatego została podana do publicznej wiadomości informacja o możliwości zapisania się do debaty nad wotum zaufania, a na sesji przewodniczący zapytał radnych czy chcą zabrać głos w dyskusji nad raportem. Radny korzysta w takiej sytuacji ze swoich uprawnień i nie musi zabierać głosu chociaż ma taką możliwość. Nikt nie zgłosił się do dyskusji wobec czego zostało zarządzone głosowanie i Rada Gminy Osiek Mały nie udzieliła wójtowi wotum zaufania za rok 2023. Uchwała została przesłana do Wojewody Wielkopolskiego, który w ramach nadzoru prawnego nie stwierdził naruszenia prawa przy jej podejmowaniu. W ocenie Rady nie jest słuszny zarzut, iż przyjęcie przedmiotowej uchwały nastąpiło bez jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych, bez rzetelnej oceny raportu o stanie gminy i debaty na ten temat. Uchwała została podjęta w ramach przysługujących radzie gminy wyłącznych kompetencji wynikający z art. 28 aa ustawy o samorządzie gminnym. Radni przed sesją zapoznali się z raportem i dokonali własnej oceny. To pozwoliło im zająć określone stanowisko w trakcie głosowania. Tym samym Rada Gminy Osiek Mały nie naruszyła przepisów prawnych przy podejmowaniu zaskarżonej uchwała a tym samym skarga jest niezasadna i winna zostać oddalona zgodnie z wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Merytoryczne rozpoznanie skargi na akt organu jednostek samorządu terytorialnego poprzedza kontrola jej formalnej dopuszczalności, której elementem jest m.in. stwierdzenie legitymacji skarżącego do zaskarżenia aktu z uwagi na naruszenie przez ten akt interesu prawnego skarżącego. Jak bowiem stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Gminy Osiek Mały z dnia 27 czerwca 2024 r. w przedmiocie nieudzielenia skarżącemu M. G. – Wójtowi Gminy Osiek Mały wotum zaufania za 2023 rok. Jako przepis szczególny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., mający zastosowanie w sprawie niniejszej, wskazać należy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2024 r. poz. 1465 ze zm. dalej jako u.s.g.), zgodnie z treścią którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skoro uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ta osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, to samo legitymowanie się interesem prawnym lub uprawnieniem nie jest wystarczające. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Musi być to związek aktualny, realny i indywidualny, a więc nie powinien polegać na "zainteresowaniu" wnoszącego skargę podjęciem albo uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną, a co stanowiłoby jedynie o istnieniu interesu faktycznego. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem. Chroniony prawem interes, na którego naruszenie powołuje się skarżący, powinien być konkretny i realny, zaś związek między własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (por. wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, opubl. w OTK-A 2003/8/84; wyrok TK z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, opubl. w OTK-A 2008/7/121; postanowienie NSA z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2638/16, wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1015/14,; wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1034/10, CBOSA). Innymi słowy za podstawę ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego uznaje się tylko taką sytuację, w której istnieje możliwość wykazania zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu o charakterze osobistym, dotyczącego danej osoby w sposób bezpośredni, wynikającego ze ściśle określonej normy prawa materialnego, który został naruszony. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Zgodnie z treścią pierwszego z ww. przepisów do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Zgodnie zaś z art. 28aa ust. 9 u.s.g. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Z kolei art. 30a ust. 10 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4896/21 oraz z 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5083/21 wskazał, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego. Co za tym idzie, nie sposób uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie NSA z art. 101 u.s.g. nie można wywieźć, że wójt będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy, albowiem w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącego, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko wójta gminy. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko wójta, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić, zgodnie z treścią art. 28aa ust. 10 u.s.g. do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, ponieważ uchwała ta ma charakter wyłącznie fakultatywny (zob. postanowienia NSA z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5083/21, z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4896/21, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2022 r., sygn. II SA/Rz 859/22, postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. II SA/Bd 1212/21, postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 26 października 2022 r., sygn. II SA/Go 525/22, CBOSA). Stanowisko to sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela. Zauważyć również należy, że skoro art. 101 ust. 1 u.s.g. nie uprawnia do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w interesie publicznym, to nie zachodzą podstawy do uznania dopuszczalności wniesienia takiej skargi przez wójta jako organ wykonawczy gminy na uchwałę rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4896/21, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Osiek Mały z dnia 27 czerwca 2024 r. nie narusza interesu prawnego skarżącego, będącego wójtem tej gminy. W sytuacji zaś, gdy interes prawny ani uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, skarga wniesiona na tę uchwałę podlega z mocy przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzuceniu.