II SA/Po 752/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów wpisu, III. przyznaje adwokatowi S. W. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu kwotę [...] zł ([...]), w tym [...] zł ([...]) tytułem podatku od towarów i usług, IV. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w zw. z art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa"), po rozpatrzeniu wniosku A. G., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną tego organu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o wymeldowaniu A. G. z pobytu stałego w budynku przy ul. [...] w gminie W. Postanowienie zostało doręczone wnioskodawczyni w dniu 9 czerwca 2012 r. (odcisk datownika: "9 – 6 2012" – k. 61 akt adm.) pod wskazanym przez tę stronę adresem korespondencyjnym we Francji. Zażalenie datowane na dzień 15 czerwca 2012 r. strona złożyła u zagranicznego operatora pocztowego we Francji w dniu 16 czerwca 2012 r. (odcisk datownika: "16 – 6 2012" – k. 62 akt. adm.) wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji. Zażalenie wpłynęło do organu w dniu 19 czerwca 2012 r. (k. 63-64 akt adm.). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając w ślad za organem I instancji, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 kpa. W skardze na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego A. G. domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wznowienia postępowania w przedmiocie wymeldowania. W uzasadnieniu podniosła szereg zarzutów merytorycznych przeciwko zasadności wymeldowania jej z pobytu stałego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, formułując merytoryczne zarzuty przeciwko ustaleniom organów obydwu instancji. Ponadto pełnomocnik wniósł o zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały uiszczone nawet w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały wskazane w skardze. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla zaskarżony akt w całości lub w części, m.in. jeżeli stwierdzi inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt lit. c). Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wychodząc z powyżej przywołanych przesłanek tutejszy Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z takim naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co uzasadnia uchylenie postanowienia organu II instancji. W postępowaniu zażaleniowym prowadzonym przez organ II instancji doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa. Pierwsze dwa powołane przepisy nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, a zatem zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 134 kpa dotyczy zaś obowiązków organu związanych z etapem odwoławczym postępowania administracyjnego, co ma odpowiednie zastosowanie do postępowania zażaleniowego (art. 144 kpa). Postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z art. 134 kpa, organ odwoławczy w pierwszej fazie zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić uchybienie terminu do jego wniesienia. Natomiast rozpatrzenie odwołania (odpowiednio zażalenia) z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która na podstawie art. 16 § 1 kpa korzysta z ochrony trwałości (patrz B. Adamiak w B. Adamiak/J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 134, Nb 6 i powołane tam orzecznictwo). Przepis art. 57 § 5 kpa stanowi, że termin do wniesienia pisma w postępowaniu administracyjnym uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało m.in. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (pkt 2), złożone w polskim urzędzie konsularnym (pkt 3). W orzecznictwie sądowym dotyczącym art. 57 § 5 pkt 2 i 3 kpa i art. 83 § 3 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że o zachowaniu terminu do wniesienia pisma nie decyduje data nadania go za granicą, lecz data przekazania polskiemu urzędowi pocztowemu lub polskiemu urzędowi konsularnemu (por. post. NSA z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1567/10; wyrok NSA z dnia 26 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1101/07, ONSAiWSA 2009/3/54, post. WSA w Gliwicach z dnia 24 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Gl 816/09; post. SN z dnia 12 maja 1978 r. sygn. akt IV CR 130/78, OSPiKA 1979/4/76). W tezie wyroku z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1101/07 (orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że w przypadku, gdy pismo zostało nadane w zagranicznym urzędzie pocztowym termin do jego wniesienia należy uznać za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo to zostało przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W uzasadnieniu zaś, odwołując się do orzecznictwa dotyczącego przepisów art. 165 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego, art. 83 § 3 p.p.s.a. oraz art. 124 Kodeksu postępowania karnego i art. 12 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej, wyjaśnił, że "oddanie" pisma w znaczeniu użytym w przywołanych przepisach Kodeksu postępowania cywilnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza to samo, co jego "nadanie" w znaczeniu przyjętym w art. 57 § 5 pkt 2 kpa. Analiza art. 57 § 5 pkt 2 i 3 (oraz odpowiednio art. 83 § 3 p.p.s.a.) prowadzi do wniosku, że jedynie nadanie (czy odpowiednio "oddanie") pisma w polskim urzędzie pocztowym lub polskim urzędzie konsularnym jest wystarczające dla uznania, iż został zachowany termin do jego złożenia. Wykładnia językowa, jak i systemowa powołanego przepisu nie pozwala bowiem na uznanie, że równoznaczne z zachowaniem terminu jest samo tylko oddanie (nadanie) pisma w zagranicznym urzędzie pocztowym. Zatem w przypadku pisma procesowego (zażalenia), wysyłanego drogą pocztową z zagranicy, zachowanie terminu do jego wniesienia należy oceniać według daty przyjęcia zawierającej to pismo przesyłki przez polski urząd pocztowy (używając aktualnej terminologii prawnej: przez polską placówkę pocztową operatora publicznego). Zagraniczny urząd pocztowy w takiej sytuacji jest bowiem jedynie pośrednikiem, za pomocą którego nadawca oddaje pismo polskiemu urzędowi pocztowemu i tylko data przekazania pisma temu ostatniemu ma znaczenie prawne, o jakim mowa w art. 57 § 5 pkt 2 kpa. (por. post. WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2457/05, publ. Lex Polonica nr 412947 - orzeczenie dotyczące art. 83 § 3 p.p.s.a.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy w fazie wstępnej postępowania zażaleniowego nie wyjaśnił wszelkich okoliczności potrzebnych do prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Nie ustalił bowiem, kiedy zażalenie nadane przez skarżącą listem poleconym we francuskiej placówce pocztowej przekazane zostało polskiemu urzędowi pocztowemu, a w konsekwencji, czy pismo zostało wniesione w terminie. Wprawdzie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia organu I instancji nie została wpisana przez skarżącą data odbioru listu poleconego, jednakże ze stempla pocztowego wynika, że doręczenie przesyłki zawierającej postanowienie organu I instancji – nadanej na wskazany przez tę stronę adres korespondencyjny we Francji – nastąpiło w dniu 9 czerwca 2012 r. (odcisk datownika: "9 – 6 2012"). Wobec tego 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia, zgodnie z art. 141 § 2 kpa, przypadał na 16 czerwca 2012 r. (sobota nie jest ustawowo wolnym dniem od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa, niemniej jednak ewentualne obiektywne trudności związane z dostępem w dzień dodatkowo wolny od pracy do polskiej placówki pocztowej może stanowić podstawę do przywrócenia terminu). Zażalenie – przesyłkę zawierającą pismo procesowe strona oddała w placówce zagranicznego operatora pocztowego we Francji przed upływem terminu, właśnie w dniu 16 czerwca 2012 r. (odcisk datownika: "16 – 6 2012"). Natomiast zażalenie na postanowienie organu I instancji wpłynęło do organu w dniu 19 czerwca 2012 r., a zatem już po upływie terminu. Wobec tego podstawową doniosłą okolicznością jest ustalenie daty, w której pismo skarżącej zostało przekazane przez zagranicznego operatora pocztowego polskiemu pocztowemu operatorowi publicznemu. Organ II instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, nie zostały one bowiem uzewnętrznione w aktach postępowania zażaleniowego. Również na kopercie przesyłki zawierającej zażalenie brak jest jakichkolwiek zapisów i oznaczeń zagranicznego lub polskiego operatora pocztowego, które pozwoliłyby na jednoznaczne ustalenie, czy zażalenie zostało wniesione w terminie. Organ II instancji, naruszając art. 7 i art. 77 kpa oraz art. 134 kpa, nie wyjaśnił jednak tej okoliczności, co możliwe jest chociażby poprzez zwrócenie się do odpowiedniej jednostki organizacyjnej polskiego operatora pocztowego (Poczty Polskiej), która zajmuje się obsługą przesyłek zagranicznych. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji powinien wyjaśnić, w którym dniu zażalenie nadane przez skarżącą wpłynęło do polskiego urzędu pocztowego, gdyż jest to istotne do ustalenia, czy zażalenie wniesiono w ustawowym terminie. Merytoryczne rozpatrzenie zażalenia i rozstrzygnięcie sprawy może mieć miejsce dopiero po uprzednim stwierdzeniu powyższej okoliczności. Rodzaj i skala stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego powoduje, że bezprzedmiotowe i całkowicie przedwczesne jest dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny zasadności odmowy wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania skarżącej z pobytu stałego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i IV sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu uiszczonego przez stronę i zakres przyznanego jej prawa pomocy (pkt II sentencji). O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. (pkt III sentencji), stosując odpowiednio zasady określone w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, mając na uwadze wniosek pełnomocnika w tym przedmiocie, charakter spawy i fakt nieopłacenia kosztów zastępstwa procesowego nawet w części.