II SA/Po 76/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] 2017r., nr [...], Prezydent M. L. skierował A. K. na pobyt w Środowiskowym Domu Samopomocy przy [...] w L. w terminie od 01.01.2017r. do 31.12.2021r., określił rodzaj świadczeń oraz ustalił odpłatność za pobyt w wysokości [...] zł miesięcznie. Powyższa decyzja została w dniu 20 stycznia 2017 r. doręczona A. K.. Korespondencję zawierającą decyzję odebrała R. K., co wynika z adnotacji widniejącej na decyzji - karta 27 akt administracyjnych sprawy. R. K. jest matką A. K. i działała w toku postępowania w imieniu córki. R. K. pismem z dnia 15 listopada 2017r., skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., zakwestionowała wysokość ustalonej opłaty za pobyt córki w Środowiskowym Domu Samopomocy. Wnosząca pismo wyjaśniła, że po zapoznaniu się z opinią prawników odwołuje się od opłaty, a podstawą tego odwołania jest przepis art. 33 pkt 2 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, dotyczący wliczenia do majątku wspólnego małżonków kwoty nabytej przez dziedziczenie przez jednego z nich. Postanowieniem z dnia [...] 2017r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 dalej: K.p.a.) stwierdziło, iż odwołanie wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 K.p.a., który upłynął z dniem 3 lutego 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż termin do wniesienia odwołania można przywrócić, ale tylko w sytuacji wniesienia takiej prośby przez odwołującego i uprawdopodobnienia, że wniesienie odwołania po terminie nastąpiło bez winy odwołującego. Kolegium stwierdziło, iż w niniejszej sprawie odwołująca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co wobec zestawienia daty doręczenia decyzji organu I instancji z datą wniesienia odwołania skutkowało koniecznością wydania postanowienia o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła R. K., wskazując że działa w imieniu A. K.. Skarżąca podniosła, że Kolegium naruszyło art. 58 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie odwołania pod kątem wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, pomimo uprawdopodobnienia, że uchybienie terminowi nastąpiło z uwagi na konieczność zasięgnięcia porady. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium) w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W ocenie Kolegium zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia, biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa i zgromadzony materiał dowodowy. Kolegium podtrzymało stanowisko, iż odwołująca nie zawarła w złożonym odwołaniu wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Przepis art. 58 § 1 K.p.a. wymaga prośby zainteresowanej osoby o przywrócenie terminu, czego odwołująca nie uczyniła. Prośby takiej nie można wywieść z zawartego w odwołaniu sformułowania: "po zapoznaniu się z opinią prawników odwołuję się co do...". Sformułowanie to stanowi jedynie oświadczenie odwołującej, z którego wynika, że odwołująca składa odwołanie po zapoznaniu się z opinią prawników. Kolegium podniosło, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że żądanie przywrócenia terminu musi być wyraźne. Kolegium przytoczyło na poparcie tego stanowiska wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1822/06 (LEX nr 453995), wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., I OSK 268/07 (LEX nr 401669). Za wyrokiem NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., II GSK 596/09 (LEX nr 603140) Kolegium wyjaśniło, że nie ma natomiast prawnej możliwości przywrócenia terminu przez organ z urzędu - bez wniosku strony, a sam fakt dokonania czynności procesowej po terminie nie stwarza domniemania, że strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu. Kończąc Kolegium podniosło, że w decyzji organu I instancji odwołująca w sposób prawidłowy pouczona została, iż odwołanie od decyzji przysługuje w terminie 14 dni od daty odebrania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta M. L. z dnia [...] 2017 r. nr [...], którą skierowano skarżącą A. K. na pobyt w Środowiskowym Domu Samopomocy przy [...] "K." w L. w terminie od 01.01.2017r. do 31.12.2021r, określono rodzaju udzielonych świadczeń oraz ustalono wysokość odpłatności za pobyt na kwotę [...]zł miesięcznie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu odwoławczym, które zdaniem organów obu instancji zainicjowane zostało pismem wniesionym w dniu 15 listopada 2017 r. przez matkę skarżącej – R. K., zakwalifikowanym jako odwołanie. W tym miejscu wyjaśnić należy, że decyzja organu I instancji została skierowana do A. K., osoby pełnoletniej, która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 10 lipca 2015 r. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności – na stałe. Jak wynika z ww. orzeczenia niepełnosprawność ta istnieje od urodzenia. W toku postępowania administracyjnego wszystkie czynności za A. K. podejmowała jej matka – R. K.. To właśnie R. K. wniosła pismo z dnia 15 listopada 2017 r., nie wyjaśniając swojego statusu w sprawie. Postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Wyjaśnić również należy, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a., bowiem termin ten może zostać stronie przywrócony i sprawa zostanie rozpatrzona przez organ odwoławczy. W realiach rozpatrywanej sprawy uznając, że odwołanie jest dopuszczalne Kolegium wyjaśniło, że legitymację do działania R. K. w imieniu córki wywieść należało z treści art. 33 § 4 K.p.a., gdzie wskazano, że w sprawach mniejszej wagi organ administracji może nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Kolegium uznało, że skoro R. K. już w toku postępowania przed organem I instancji działała w imieniu swojej córki A. K., to brak jest wątpliwości co do istnienia upoważnienia do występowania w sprawie w jej imieniu. Stanowisko to w opinii Sądu jest prawidłowe. Co prawda Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8.04.2011 r. sygn. I OSK 858/10 (Lex nr 990297) uznał, że wniesienie odwołania od decyzji nie jest sprawą "mniejszej wagi" w rozumieniu art. 33 § 4 k.p.a., to jednak należy mieć na uwadze, że teza ta wypracowana została w sprawie, której przedmiotem było wywłaszczenie nieruchomości. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę w przypadku, gdy odwołanie (zgodnie z przyjętą przez organy jego kwalifikacją) wniesione zostało w sprawie, której przedmiotem jest przyznanie świadczeń ze środków pomocy społecznej, które skierowane są do osób niepełnosprawnych i których celem jest usprawnienie ich funkcjonowania oraz przyznawane były jeszcze w okresie, gdy ich beneficjent był osobą niepełnoletnią, to działająca nieprzerwanie w imieniu A. K. jej matka R. K. mogła działać w imieniu córki na etapie postępowania administracyjnego i w konsekwencji organ nie musiał żądać przedłożenia przez nią pełnomocnictwa udzielonego przez córkę. Z kolei w toku postępowania sądowoadministracyjnego, wobec powzięcia wątpliwości co do statusu osoby wnoszącej skargę, Sąd wezwał R. K. do oświadczenia, czy wnosząc skargę działa jako opiekun prawny córki, czy wyłącznie jako jej pełnomocnik. Sąd pouczył ww., że w przypadku wniesienia skargi jako opiekun prawny córki zobowiązana jest przedłożyć do akt sprawy postanowienie sądu opiekuńczego o ustanowieniu jej opiekunem prawnym córki, natomiast w sytuacji, gdy zamierzała występować jako pełnomocnik córki, a ta korzysta z pełni praw i nie została ubezwłasnowolniona, do akt sprawy zobowiązana jest załączyć stosowne pełnomocnictwo udzielone przez córkę. Należy bowiem mieć na uwadze, że niedopuszczalne jest odwołanie wniesione przez stronę, która nie ma zdolności do czynności prawnych (art. 30 § 2 K.p.a.). W zakreślonym przez Sąd terminie R. K. oświadczyła, że wnosząc skargę działała jako pełnomocnik córki, załączając pełnomocnictwo podpisane przez J. K. – ojca A. K., który oświadczył, że z uwagi na niemożność samodzielnego podpisania przez córkę (niepełnosprawność intelektualna w stopniu głębokim) został przez nią upoważniony do udzielenia pełnomocnictwa dla matki. Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że wnosząc skargę R. K. działała jako pełnomocnik A. K., na podstawie skutecznie udzielonego pełnomocnictwa (art. 38 P.p.s.a.) oraz, że A. K. posiada zdolność do czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rozumieniu art. 26 P.p.s.a. W konsekwencji to A. K. oznaczona została jako strona skarżąca. Przechodząc dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 134 K.p.a. organ odwoławczy jest zobowiązany do stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to ma charakter ostateczny. Norma wynikająca z przywołanego przepisu ma zaś charakter bezwzględnie obowiązujący, z jej dyspozycji wynika bowiem, że wydanie takiego postanowienia nie zależy od uznania organu i jest on zobligowany do jego wydania w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu, już stanowi jego uchybienie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. winno jednak każdorazowo zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do przekroczenia terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a., w przeciwnym bowiem wypadku narusza ono art. 7 i 77 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994, Nr 39, poz. 14). W przedmiotowej sprawie wątpliwości Sądu budzi przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena, że pismem z dnia 15 listopada 2017 r. matka skarżącej wniosła odwołanie od decyzji, która została jej doręczona w dniu 20 stycznia 2017 r. Niewątpliwie z pisma z dnia 15 listopada 2017 r. wynika, że jego autorka zakwestionował wysokość opłaty za udział córki w zajęciach w Środowiskowym Domu Samopomocy, lecz należy mieć na uwadze, że pismo to zostało skierowane do organu I instancji, a nadto, że wniesione zostało po upływie ponad 10 miesięcy od wydania decyzji oraz od jej doręczenia. W tych uwarunkowaniach, w opinii Sądu, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy i w jakim trybie może nastąpić zweryfikowanie sposobu ustalenia przedmiotowej opłaty, co niewątpliwie stanowiło istotę pisma z dnia 15 listopada 2017 r. Należy przy tym mieć na względzie treść art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wnosząca przedmiotowe pismo powinna zatem zostać poinformowana przez organy o skutkach wynikających z uostatecznienia się decyzji z dnia [...] 2017 r., nr [...], oraz o środkach prawnych, jakie może wykorzystać w celu doprowadzenia do ewentualnej zmiany wysokości odpłatności za udział w zajęciach w Środowiskowym Domu Samopomocy. Zdaniem Sądu w przypadku braku złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co miało miejsce na etapie złożenia pisma z dnia 15 listopada 2017 r., organy powinny dopytać stronę, czy pismo z dnia 15 listopada 2017 r. stanowi odwołanie od ww. decyzji, czy może wniosek o jej zmianę w trybie art. 155 K.p.a. w części dotyczącej ustalonej odpłatności, względnie czy stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w tym zakresie. Takiej aktywności organów, a w szczególności ze strony Kolegium, w tym przypadku zabrakło. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie jest co najmniej przedwczesne, a nadto, że zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi, które należało uznać za chybione i nie mające oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Kolegium prawidłowo uznało, że w piśmie z dnia 15 listopada 2017 r. nie został zawarty wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji oraz prawidłowo przytoczyło stanowiska doktryny i orzecznictwa, które wymagają, aby wniosek w tym zakresie został jasno i wyraźnie zawarty w wniesionym piśmie procesowym. Stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela. Jednocześnie wobec procesowego charakteru wydanego przez Kolegium postanowienia, Sąd nie może na tym etapie wypowiedzieć się, czy opłata za pobyt skarżącej w Środowiskowym Domu Samopomocy została ustalona w sposób prawidłowy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien dokładnie wyjaśnić wskazane powyżej okoliczności i uzyskać stanowisko strony skarżącej co do jej intencji, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze, że poza zakresem jego właściwości jest ewentualne rozpatrzenie wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Sąd sprawę rozpatrzył na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a.