II SA/Po 771/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...]. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm, dalej k.p.a..) po rozpoznaniu odwołania K. M. (dalej jako strona lub skarżąca) od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] Wlkp. w dniu [...] kwietnia 2018 r., Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na okres od 01.09.2005r. bezterminowo w kwocie [...]zł miesięcznie (k. 3). Następnie decyzją z dnia 18 sierpnia 2006 r. nr [...] zmieniono powyższą decyzję w ten sposób, że zwiększono zasiłek pielęgnacyjny do kwoty [...]zł miesięcznie. W dniu 28 marca 2018r wpłynęło do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. W. (dalej MOPS) pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. W. (dalej ZUS) z dnia 23 marca 2018r informujące, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS od 01 marca 2016 r. Decyzją z dnia 15 maja 2018 r. nr [...] MOPS uchylił skarżącej z dniem 1 marca 2016 r. decyzję nr [...] z dnia [...] października 2005 r. przyznającą zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2005 r. bezterminowo i odmówił dalszej realizacji świadczenia. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art.16 ust.6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 poz. 1952, dalej u.ś.r.) zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego następuje na wniosek strony. We wniosku, w części II znajduje się pouczenie o tym, komu i na jakich zasadach przysługuje zasiłek pielęgnacyjny oraz wymienione są przypadki kiedy zasiłek ten nie przysługuje. Skarżąca we wniosku oświadczyła, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do zasiłku pielęgnacyjnego oraz, że zobowiązuje się niezwłocznie powiadomić podmiot realizujący świadczenia rodzinne o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, w tym o nabyciu prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Także decyzja nr [...] ze zm. z dnia [...].2005r. przyznająca skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 01.09.2005r do bezterminowo zawiera pouczenie, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego osoba uprawniona jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie oraz pouczenie, że nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi na podstawie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pomimo pouczenia skarżąca nie poinformowała MOPS o przyznaniu od marca 2016 r. dodatku pielęgnacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponieważ od 01.03.2016r skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS, zasiłek pielęgnacyjny od 01.03.2016 r. nie przysługuje. Dalej organ wskazał, powołując się na art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W okresie od 01.03.2016 r. do 31.03.2018 r. na wskazane przez stronę konto przekazano zasiłek pielęgnacyjny w łącznej wysokości [...] zł, który jest świadczeniem nienależnie pobranym tj. wypłaconym pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do niego, o których skarżąca była prawidłowo pouczona. Mając to na uwadze MOPS na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. z dniem 1.03.2016r. uchylił decyzję własną przyznającą zasiłek pielęgnacyjny skarżącej i odmówił dalszej realizacji świadczenia. Pismem z dnia 2 czerwca 2018 r. skarżąca wniosła odwołanie, w którym wskazała, że skoro dopiero od 15 maja 2018 r. uchylono z dniem 1 marca 2016 r. decyzję MOPS z 14 października 2005 r. to nie można jej obciążać za zaistniałą sytuację i żądać zwrotu kwoty [...]zł. Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując, że jest to decyzja z dnia 15 kwietnia 2018r. Nr [...], mocą której w pkt 1 uchylono od 1 marca 2016r. decyzję [...] przyznającą na czas nieokreślony od dnia 1 września 2005r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a w pkt 2 odmówiono od w/w miesiąca dalszej realizacji wymienionego w pkt 1 świadczenia. W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny to dwa rodzajowo odmienne świadczenia, dla których uzyskania ustawodawca określił odmienne wymogi. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek pielęgnacyjny charakter pomocowy. Celem każdego z tych świadczeń jest zatem częściowa rekompensata kosztów związanych z ograniczeniami w samodzielnej egzystencji, kosztów związanych albo z niepełnosprawnością, albo z określonym wiekiem. Istotne jest przy tym, iż osoba, której przyznany został zasiłek pielęgnacyjny, traci to uprawnienie wraz z ukończeniem 75 roku życia, gdyż od tego czasu uprawniona jest do dodatku pielęgnacyjnego. Taka regulacja powoduje, iż nie dochodzi do zbiegu prawa do tych dwóch odmiennych świadczeń. Nakłada jednocześnie na organy administracji obowiązek należytego zbadania, wnikliwego ustalenia, kiedy osoba uprawniona ukończyła 75 rok i czy faktycznie dodatek pielęgnacyjny został jej przyznany i od jakiego okresu. Bezsporna jest w sprawie okoliczność, że skarżącej decyzją z dnia [...] października 2005 r. został przyznany zasiłek pielęgnacyjny od 1 września 2005 r. bezterminowo, a następnie w związku z ukończeniem 75 roku życia otrzymała od dnia 1 marca 2016 r. dodatek pielęgnacyjny przyznany przez Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.). Tak więc, od dnia 1 marca 2016 r. skarżąca niewątpliwie pobierała zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny, co jest sprzeczne z art. 16 ust. 6 u.ś.r., a zatem zasadne było uchylenie przedmiotowej sprawie decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 14.10.2015 r. i odmówienie jej dalszej realizacji. W skardze do WSA K. M. zaskarżyła decyzję SKO w całości. Wskazała, że emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym ZUS przekazywał jej przelewem na konto PKO. Nie została powiadomiona o utracie uprawnienia do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto kwota nadpłaconego zasiłku przerasta jej możliwości finansowe, stan jej zdrowia znacznie się pogorszył, choruje na serce, reumatoidalne zapalenie stawów, przeżyła zator płucny, ma zakrzepicę żył i obecnie porusza się o kuli. Wnosiła o uwzględnienie faktu, że wymieniona nadpłata powstała przy jej zupełnej nieświadomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302,), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu obligującym Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2017.1952, powoływanej dalej jako u.ś.r.). Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 tej ustawy, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Powołany art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określający nadzwyczajny tryb dopuszczający zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej, stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji, w związku z tym winien być stosowany jedynie w ściśle w nim określonych sytuacjach. Wystąpienie przesłanek wskazanych w tej normie uprawnia właściwy organ do wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej przyznane stronie świadczenia rodzinne, bądź też modyfikacji okresu, na jaki świadczenia te zostały przyznane. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, tą szczególną okolicznością jest nienależne pobranie przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego od 1 marca 2016r., kiedy to nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS. Dodatek pielęgnacyjny, zgodnie z art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2018, 1270) przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Dodatek pielęgnacyjny jest więc przyznawany na innej podstawie niż zasiłek pielęgnacyjny, są to dwa odrębne świadczenia. Stosownie do art. 16 ust. 6 u.ś.r. osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny. Jak wynika z akt sprawy skarżącej, na mocy decyzji z dnia 14 października 2005 r. ze zmianami, przyznano zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2005 r. bezterminowo a od 1 marca 2016r. dodatek pielęgnacyjny. W dniu 15 maja 2018 r. organ I instancji orzekł o uchyleniu z dniem 1 marca 2016 r. decyzji z 14.10.2005r. i odmówił dalszej realizacji świadczenia. Faktem jest zatem, że w dacie rozstrzygania przez organ I instancji o zmianie decyzji przyznającej świadczenie bezterminowo trwał okres na który przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny, co upoważniało do zastosowania przepisu art. 32 ust. 1 u.ś.r., w odniesieniu do prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych, jednakże nie stanowiło uzasadnienia dla określenia tego okresu z mocą wsteczną. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę reprezentuje pogląd, iż uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. Pogląd ten uznać należy za dominujący w orzecznictwie i jest on uzasadniony obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Nie jest nim zastosowany przez organy art. 32 ust. 1 tej ustawy. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - od chwili obecnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017r., sygn. akt I OSK 196/16, z dnia 14 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 1099/12, z dnia 16 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1280/12, z dnia 29 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 945/12, z dnia 19 stycznia 2009r., sygn. akt I OSK 535/08, z dnia 10 lipca 2009r., sygn. I OSK 1501/08, z dnia 4 lutego 2010r. sygn. I OSK 1208/09, I OSK 1035/11, z dnia 22 maja 2018 r. sygn.. akt II SA/Łd 134/18 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie organy orzekły o uchyleniu z dniem 1 marca 2016 r. decyzji przyznającej skarżącej zasiłek pielęgnacyjny- a więc z mocą wsteczną, co stanowi naruszenie zastosowanego przez organy przepisu art. 32 ust. 1 powołanej ustawy i skutkuje uchyleniem skarżonych decyzji. Wskazać również należy, że w niniejszej sprawie organ II instancji rozpoznając odwołanie od decyzji z [...] maja 2018r. Nr [...] w brzmieniu: uchylić z dniem 1.03.2016r. decyzję nr [...] z dnia 14.10.2005r. ze zm. przyznającą zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1.09.2005r. do bezterminowo i odmówić dalszej realizacji świadczenia podał, że jest to decyzja z [...] kwietnia 2018r. o numerze [...], składająca się z pkt 1 i 2. W nadesłanych aktach administracyjnych nie ma decyzji z [...] kwietnia 2018r. o wskazanym przez organ numerze i treści. Mimo podobieństwa rozstrzygnięcia i prawdopodobnej omyłki w rozstrzygnięciu SKO decyzja organu II instancji z uwagi na brak sprostowania jako odnosząca się do innej decyzji niż ta, od której wniesiono odwołanie została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Niewątpliwie w niniejszej sprawie skarżącej pobierającej od dnia 1 marca 2016r. dodatek pielęgnacyjny z uwagi na treść wyżej podanego art. 16 ust. 6 u.ś.r. nie przysługiwało prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Zgodnie z art. 30 ust. 3 u.ś.r. należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna. Z powyższego wynika, że ustalenie, iż doszło do nienależnie pobranego świadczenia może nastąpić w jednej decyzji, w której organ ustala, że świadczenie za określony okres zostało pobrane nienależnie i orzeka o obowiązku zwrotu danej kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Może to również nastąpić w dwóch decyzjach. Pierwszej stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej świadczenie lub uchylającej taką decyzję w wyniku wznowienia postępowania i odmawiającej prawa do świadczenia ( art. 32 ust. 2 u.śr. w związku z odpowiednim przepisem k.p.a.) i drugiej - decyzja zwrotowej (art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.r.). W przedmiotowej sprawie, co wyżej opisano, organ wydając decyzję na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. w zakresie świadczeń za okres wsteczny, naruszył ten przepis. Wskazując, że skarżąca pobrała nienależnie pobrane świadczenia organ powołał treść art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r . gdyż pobrała zasiłek wbrew treści art. 16 ust. 6 u.ś.r., choć była pouczona o braku prawa do pobierania jednocześnie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Przywołane w decyzji organu I instancji okoliczności świadczące o prawidłowym pouczeniu skarżącej nie zostały jednak wnikliwie uzasadnione. Organ powołał się bowiem na pouczenie zawarte we wniosku, który skarżąca złożyła w 2005r. oraz pouczenie zawarte w decyzji z [...].10.2005r. Skarżąca podnosiła natomiast, że nie była świadoma nienależności pobieranego świadczenia. Jak wynika z załączonej do akt administracyjnych decyzji z [...].10.2005r., zawiera ona bardzo ogólne pouczenie, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego osoba uprawniona jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu. Nie wskazuje na konkretną sytuację związaną z obowiązkiem powiadomienia organu o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego. Tymczasem pouczenie spełnia wymogi prawidłowego wówczas, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła jego treść odnieść do swojej sytuacji, by następnie wiedzieć, że określona okoliczność w jej sytuacji ma znaczenie dla przyznania jej uprawnienia, a jej zaistnienie rodzi po jej stronie obowiązek poinformowania organu o tym fakcie.(por. wyrok NSA z 8 marca 2013r., I OSK 1529/13, wyrok NSA z 18.04.2013r., I OSK 1701/12). Natomiast we wniosku skarżąca podpisała oświadczenie w części II, że nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, co na dzień składania tego wniosku (25.09.2005r.) było zgodne z prawdą. Zobowiązała się również do niezwłocznego informowania podmiotu wypłacającemu zasiłek o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku, bez określenia, że dotyczy to sytuacji zbiegu świadczeń. Po pouczeniem we wniosku na dole strony 2 nie znajduje się podpis skarżącej, nadto organ nie wykazał, że pouczenie to zostało przez skarżącą odebrane a nie stanowiło jedynie zapisu w dokumencie pozostawionym w aktach administracyjnych, do którego skarżąca nie miała dostępu. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe wskazania. Ustalając czy świadczenie było nienależne z uwagi na treść art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. odniesie się szczegółowo do kwestii prawidłowego pouczenia ze wskazaniem, kiedy i w jakiej formie oraz o jakiej treści skarżąca była pouczona o obowiązku powiadomienia organu o przyznanym dodatku pielęgnacyjnym, zakazie jednoczesnego pobierania obu świadczeń i związanych z tym konsekwencjach. Ewentualnie rozważy inne przesłanki uznania świadczenia za nienależne, zastosuje właściwy tryb bądź umorzy postępowanie w razie ich braku. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.