II SA/Po 776/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2011 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany w części decyzji o warunkach zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...]2011 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...]2010 r. Burmistrz S. na wniosek D. i J. M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-handlowego oraz rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego i zmianie jego sposobu użytkowania z przeznaczeniem całości projektowanego budynku i istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalno-usługowo-handlowy na terenie położonym w S., przy ul. K. [...] oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. Nr [...] (obręb S.). Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. Pismem z dnia 30 kwietnia 2011 r. D. i J. M. zwrócili się do Burmistrz S. z wnioskiem o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji z dnia 12 sierpnia 2010 r. w zakresie określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej z min. 30 % powierzchni terenu inwestycji na min. 10% powierzchni terenu inwestycji. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2011 r. Burmistrz S., na podstawie art. 104 i art. 155 k.p.a. zmienił w części wyżej opisaną, własną decyzję z dnia 12 sierpnia 2010r. określając na planowanej inwestycji udział powierzchni biologicznie czynnej, na min. 10 % powierzchni terenu inwestycji. W uzasadnieniu organ stwierdził jedynie, iż dokonanie wnioskowanej zmiany jest możliwe, a pozostałe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie ulegają zmianie. Odwołanie od tej decyzji wniosła G.G. podnosząc, iż ma obawy oraz wątpliwości co do oddziaływania planowanej inwestycji na budynek, w którym zamieszkuje. Budynek ten jest stary i posiada pęknięcia na ścianie znajdującej się od strony terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [... ]z dnia [...] 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrz S. stwierdzając, iż podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczą kwestii technicznych zawiązanych z realizacja budowy, które nie mają wpływu na ocenę decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stała się przedmiotem skargi G. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca podniosła, iż zamieszkuje w budynku znajdującym się w pobliżu planowanej inwestycji. Budynek ten jest stary, bez fundamentów, a realizowana na sąsiedniej działce inwestycja może negatywnie wpłynąć, na i tak już zły stan techniczny budynku skarżącej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych względów niż zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a). Zgodnie z ustanowioną w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego (daje; k.p.a.) generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. W art. 155 k.p.a. przewidziano jedną z możliwości zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji. W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że możliwość podjęcia w tym trybie decyzji korygującej dotychczasową decyzję ostateczną obwarowane jest wymogiem uzyskania zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji. W ocenie Sądu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawa a zatem jej zmiana może nastąpić na zasadach określonych w art. 155 k.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2010 r. II SA/Kr 208/10 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) W rozpatrywanej sprawie Burmistrz S. słusznie uznał, iż wniosek D. i J. M. z dnia 30 kwietnia 2011 r. jest równoznaczny z ze zgodą na zmianę decyzji Burmistrz S. z dnia [...]2010r. Jednakże należy zauważyć, iż jest to zgoda jednej, ale nie jedynej strony, bowiem przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć trzeba zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 k.p.a., a nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie. Decyzja, podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wymóg zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej nie jest też uzależniony od tego czego ma dotyczyć zmiana decyzji. Trzeba podkreślić, iż powyższy pogląd jest stabilny w orzecznictwie administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1996/09, z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 820/09,z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1465/05 oraz wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. IV SA/Po 266/09 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto dodać, iż zgoda stron, stanowiąca podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 kpa nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony". Jak wynika z akt sprawy, stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza S. z dnia [...] 2010 r. prócz D. i J. M. byli G. G. i R. P.i. Tym samym ewentualna zmiana w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji z dnia 12 sierpnia 2010 r. uwarunkowana była uzyskaniem zgody pozostałych stron postępowania na tę zmianę. Natomiast, w aktach sprawy brak jest takiej zgody. Ponadto brak jest dowodu wskazującego, że organy administracji instancji zwrócił się do pozostałych stron o wyrażenie takiej zgody. Zatem niewątpliwie decyzja Burmistrza S., a także zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zostały wydane z naruszeniem art. 155 kpa. polegającym na zmianie decyzji ostatecznej bez uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na jej zmianę. Uchybienie to niewątpliwie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i tym samym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] 2011 r., nr [...]. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, należy wyjaśnić, iż przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego były decyzje wydane przez organy w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 155 k.p.a. W przedmiotowej sprawie poza kontrolą Sądu pozostaje natomiast decyzja ostateczna Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] 2010 r. Kontrola tej decyzji wykraczałaby bowiem poza granice rozpatrywanej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na marginesie wyjaśnić należy skarżącej, iż jej zarzuty dotyczą kwestii techniczno-budowlanych określanych w pozwoleniu na budowę, a więc winny być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynków na działce D. i J. M.. Mając na uwadze treść art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy iż, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz S. winien zwrócić się do stron postępowania – G. G. oraz R. P. o wyrażenie zgodny na zmianę decyzji w zakresie wskazanym we wniosku D. i J. M. z dnia 30 kwietnia 2011 r. Organ powinien przy tym mieć na uwadze, iż wyrażenie tej zgody musi być wyraźne – nie może być domniemane lub dorozumiane. Uwzględnienie skargi czyniło ponadto koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).