II SA/Po 798/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Jawnej z siedzibą w B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...). Nr (...) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Decyzją z dnia (...) lipca 2014 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 247 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", nakazał "A" Sp. j. zamontowanie, pod rygorem natychmiastowej wykonalności, siatki zabezpieczającej na regałach wysokiego składowania znajdujących się na działce nr ewid. (...) w B. gm. T. ustawionych w dwóch rzędach równolegle do granicy między działkami nr ewid. (...) i (...) od strony działki nr ewid. (...) oraz od strony hali magazynowej na działce nr ewid. (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w dniu (...) października 2013 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę m.in. regałów wysokiego składowania służących do magazynowania materiałów budowlanych, ustawionych w dwóch rzędach na działce nr ewid. (...) w B. Jak ustalono, regały powyższe, o konstrukcji stalowej, ustawione zostały ok. 2003 r. i służą do magazynowania materiałów budowlanych. Zgodnie z wyjaśnieniami P. J. przedstawiciela "A" Sp.j., regały powstały na przestrzeni lat 2003 – 2008 w ramach działalności spółki. Na ich wykonanie nie uzyskano pozwolenia na budowę a także nie dokonano zgłoszenia budowy, bowiem w ocenie inwestora nie są one obiektami budowlanymi. P. J. oświadczył, iż na bieżąco kontrolowany jest stan i bezpieczeństwo regałów, na okoliczność czego załączył protokoły okresowej kontroli ich stanu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż budowa regałów wysokiego składowania na działce nr ewid. (...) w B. gm. T. jako urządzeń budowlanych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z faktem, iż przedmiotowego pozwolenia nie uzyskano, zastosowanie znaleźć musiała procedura naprawcza i odpowiednio stosowane przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że aby dokonać oceny zastanego stanu faktycznego, jak również sprawdzić, czy w stosunku do będących przedmiotem niniejszej sprawy regałów konieczne było wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do jego doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, nakazano inwestorowi przedstawienie ekspertyzy stwierdzającej, czy przedmiotowe urządzenie jest zgodne z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami i ze sztuka budowlaną, a w przypadku stwierdzenia niezgodności z powyższymi wymogami określenie zakresu robót budowlanych doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie nakazujące przedłożenie powyższej ekspertyzy, stwierdzając jednocześnie, iż brak było podstaw do jej żądania od inwestora, wobec czego pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu (...) Iutego 2014 r. ponownie przeprowadzili kontrolę przedmiotowych regałów. Jak wynika z protokołu z przeprowadzonych czynności, przedmiotowe regały zakotwiczone zostały w gruncie poprzez żelbetowe płyty ustawione na zagęszczonej podsypce wraz z mocowaniem kotwami śrubowymi Hilti. Stan zakotwienia oceniono jako dobry. Nie stwierdzono odkształceń odchyleń od pionu konstrukcji stalowych regału tj. ram i belek nośnych. Zapewniono odbojniki regału w postaci krawężnika betonowego biegnącego wzdłuż regału, jak również zabezpieczono wzdłuż regału drogi transportowe dla wózków widłowych. Ogólny stan techniczny oceniono jako dobry, natomiast inwestor okazał protokół okresowej kontroli stanu regałów z dnia (...) stycznia 2014 r. oraz podręcznik użytkowania i utrzymywania instalacji regałowych (instrukcję) dostępną przy każdym regale na terenie firmy. Z uwagi natomiast na fakt, iż nie zamontowano na regałach siatki mającej na celu zabezpieczenie przez wypadaniem składowanych produktów z tyłu regałów zalecanej w przedłożonym podręczniku użytkowania i utrzymywania instalacji regatowych, pracownicy organu nadzoru uznali, iż z tej przyczyny może zaistnieć zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W związku z powyższym zalecono niezwłoczne uzupełnienie siatki zabezpieczającej. Organ I instancji wyjaśnił dodatkowo, że brak jest ustawowych szczegółowych przepisów wykonawczych dotyczących umiejscowienia regałów. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. Z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) w § 12 określają jedynie odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ogólne warunki bezpieczeństwa dotyczące regałów nakreśla natomiast § 69 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r, w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.). W powyższym świetle regały powinny mieć odpowiednio wytrzymałą i stabilną konstrukcję oraz zabezpieczenia przed ich przewróceniem się. Szerokość odstępów między regałami powinna być odpowiednia do stosowanych środków transportowych oraz powinna umożliwiać bezpieczne operowanie tymi środkami i ładunkami. Sposób układania materiałów na regałach i ich zdejmowania nie może stwarzać zagrożeń dla bezpieczeństwa pracowników. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla (...) wydając przedmiotową decyzję nałożył rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 K.p.a. z uwagi na istnienie sytuacji niecierpiącej zwłoki, w postaci konieczności ochrony życia i zdrowia ludzkiego, jak również ochrony przed grożącą szkodą materialną wynikającą z brakiem na regałach siatki mającej na celu zabezpieczeniem przed wypadaniem składowanych produktów z tyłu regału. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. J. – właścicielka nieruchomości sąsiadującej, podnosząc, że decyzja powyższa jest całkowicie nieuzasadniona i nie rozwiązane podstawowego problemu istniejącego w sprawie, jakim jest zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Zauważono, że na regałach składowane są palety cegieł, a sama siatka nie zabezpieczy nieruchomości odwołującej przed skutkami ewentualnego zrzucenia cegieł ze stanowiska składowania. Podniesiono, że wykonanie regałów wysokiego składowania powinno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, zaś samowolna realizacja powyższej inwestycji narusza prawo własności odwołującej oraz skutkuje zagrożeniem jej życia i zdrowia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...), działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając następnie, iż w jego ocenie przedmiotowa konstrukcja regałów wysokiego składowania, stanowiąca stalową konstrukcję o wysokości 4,5 m przymocowaną w sposób trwały do płyt betonowych, wypełnia definicję budowli, będą strukturalnie podobną do wolno stojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych czy wolno stojących masztów antenowych. W konsekwencji przed jej zrealizowaniem konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Samowolna budowa regałów wysokiego składowania powinna z kolei skutkować wszczęciem postępowania, o jakim mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, czego jednak organ I instancji wadliwie zaniechał. Podniesiono również, że kwestia ewentualnego naruszenia prawa własności H. J. nie może być badana w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "A" Sp. j., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie art. 7, art. 9, art. 11 art. 77, art. 80 oraz art. 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego, jakoby regały wysokiego składowania stanowiły obiekt budowlany, którego realizacja wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, który uchylając decyzję organu I instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2014 r., nakazującej "A" Sp. j. zamontowanie, w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, siatki zabezpieczającej na regałach wysokiego składowania znajdujących się na działce nr ewid. (...) w B. gm. T., uznał, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb przewidziany w art. 48 ustawy Prawo budowlane. W pierwszej kolejności zauważyć należy, ze okolicznością bezsporną, potwierdzoną protokołami kontroli z dnia (...) października 2013 r. oraz (...) lutego 2014 r. oraz niekwestionowaną na żadnym etapie postępowania przez inwestora, pozostaje, iż na działce o nr ewid. (...) w B. gm. T., wykonano regały wysokiego składowania służące do magazynowania materiałów budowlanych. Przedmiotowe regały o wysokości 4,5 m mają konstrukcje stalową i są zakotwiczone w gruncie poprzez żelbetowe płyty ustawione na zagęszczonej podsypce wraz z mocowaniem kotwami śrubowymi Hilti. Zgodnie z wyjaśnieniami P. J. przedstawiciela "A" Sp.j., powyższe regały powstały na przestrzeni lat 2003 – 2008 w ramach działalności spółki, przy czym na ich wykonanie nie uzyskano pozwolenia na budowę a także nie dokonano zgłoszenia budowy. W tak określonym stanie faktycznym, okolicznością sporną pozostaje jednak kwalifikacja prawna regałów wysokiego składowania. Inwestor stoi bowiem na stanowisku, że regały powyższe nie wymagały ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani nie było konieczne wcześniejsze dokonanie zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Organ odwoławczy kwalifikuje natomiast przedmiotowe regały jako obiekt budowlany, w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji wywodzi, że ich realizacja wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zauważyć przy tym należy, że kwestia właściwej kwalifikacji prawnej przedmiotowych regałów ma podstawowe znaczenie dla określenia przepisów ustawy Prawo budowlane, jakie powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje stanowisko zajęte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 628/03, Baza NSA oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 41/11, Baza NSA, że obiekty, jakimi są regały wysokiego składowania, stanowią budowle rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści powołanego powyżej przepisu budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Podkreślić przy tym należy, że lista przykładów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego nie stanowi katalogu zamkniętego i w rezultacie, do zakwalifikowania danego obiektu do kategorii budowli w rozumieniu prawa budowlanego decydujące znaczenie ma ocena, że obiekt nie może zostać przypisany do kategorii budynków albo obiektów małej architektury (por. art. 3 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane). Przykłady wymienione w komentowanym przepisie mają jedynie za zadanie ułatwić dokonanie prawidłowej oceny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że przedmiotowe regały wysokiego składowania stanowią regały trwale związana z gruntem, co upadania je do wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, wymienionych wprost w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć przy tym należy, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy dane urządzenie jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2989/12, Baza NSA, i orzeczenia tam przywołane, tj.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 września 2009 r.). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że sporne regały wysokiego składowania są zakotwiczone w gruncie poprzez żelbetowe płyty ustawione na zagęszczonej podsypce wraz z mocowaniem kotwami śrubowymi Hilti. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ II instancji, analizując konstrukcję, rozmiar i sposób posadowienia przedmiotowego nośnika, prawidłowo stwierdził, że jego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jest to budowla w rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego. Skoro przedmiotowe regały stanowi budowlę to zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane związane z ich wzniesieniem wymagały ostatecznej decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego o pozwoleniu na budowę. Równocześnie, skoro w niniejszej sprawie inwestor nie posiadał ostatecznego pozwolenia na budowę przedmiotowych regałów, zatem prawidłowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, umożliwiającego w pierwszej kolejności zalegalizowanie samowoli budowlanej. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane były zbadać, czy obiekt ten jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz czy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Sam zakres powyższego postępowania uzasadniał z kolei skorzystanie z uprawnień, o jakich mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji w celu ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w zaskarżonej decyzji prawidłowej kwalifikacji regałów wysokiego składowania jako budowli, co powoduje, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.