II SA/Po 804/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2012 roku Nr [...] w przedmiocie dodatku do uposażenia; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego kwotę 257,- zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Komendant Miejski Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] maja 2012 r. powołując w podstawie prawnej art. 6f ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o policji / Dz. U. nr 287, poz.1687 z 2011 r. / oraz §8 ust.5 pkt.2 w zw. Z § 9 ust.5rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6.12.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego / Dz U. nr 152 poz.1732 z 2001 r. / obniżył dodatek służbowy na stałe o 30% tj. o kwotę 126 ,-zł miesięcznie z dniem 30 czerwca 2012 r. Z uzasadnienia wynika ,że decyzje podjęto na wniosek przełożonego z uwagi na fakt ,że od 21 października 2011 rok policjant faktycznie nie pełni służby z powodu choroby przedkładając kolejno zwolnienia lekarskie. Po rozpatrzeniu odwołania D.K. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W motywach uzasadniających decyzję podano ,że odwołujący od 21 października 2011 r, tj. łącznie przez 207 dni przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Podczas absencji chorobowej obowiązki służbowe realizują inni funkcjonariusze Referatu Prewencji Komisariatu Policji , co skutkuje kierowaniem do służby patrolowo-interwencyjnej mniejszej ilości policjantów. Powyższe jest przesłanka do weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego na wniosek Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji. Wyjaśniono, że mł. asp. D. K. pełniąc służbę na stanowisku dyżurnego Zespołu Dyżurnych Referatu Prewencji Komisariatu Policji dotychczas był uprawniony do otrzymywania dodatku służbowego w kwocie 420,- zł miesięcznie, adekwatnie do realizowanych przez policjanta obowiązków. Tymczasem zadania służbowe nie były faktycznie prze niego realizowane, co wymagało zaangażowania innych policjantów podległych Komendantowi. Argumentowano ,że dodatki służbowe przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany , nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza także , że nawet policjant wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości Wskazano na § 9.ust. 1 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. / Dz. U nr 152 poz.1732 z 2001 r. / zgodnie z którym, dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. Ust. 2. wskazanego przepisu stanowi ,że przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Ust. 5 cyt przepisu stanowi ,że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6 .Powyższe przepisy w ocenie organu wskazują na to ,że dodatek służbowy może być w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżony nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki . Podnoszony przez odwołującego zarzut niezgodności rozstrzygnięcia decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego w czasie długotrwałej choroby z art. 121 ust.1 ustawy o Policji organ odwoławczy uznał za chybiony. Zgodnie z Art. 121.ust. 1. W razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Ust. 2. tego przepisu stanowi: Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. W ocenie organu odwoławczego nie realizowanie żadnych zadań i czynności służbowych przez wiele miesięcy jest zmianą mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie stanowi zatem przeszkody do dokonywania przez organ oceny, czy zaszły okoliczności określone w § 9 ust.5 rozporządzenia ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. uzasadniające obniżenie przyznanego wcześniej dodatku służbowego z uwagi na dokonaną ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych. Wskazano dalej ,że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wprowadzone zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 104 ust.6 ustawy o policji. Tak więc nie ma zastosowania art. 121 ust.2 ustawy o policji , na podstawie którego nie wydano dotychczas żadnego aktu wykonawczego. Tymczasem ograniczenie wypłaty stanowi zupełnie inną instytucję niż obniżenie dodatku do uposażenia. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez D. K., który przez swojego pełnomocnika zgłosił zarzut nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej ( art. 156 §1 pkt.1 kpa w zw. z art. 127 §2 kpa w zw. z art. 6 ust.1 pkt.1 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji ). Ponadto skarżący zarzucił naruszenie §9 ust.5 rozporządzenie ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. poprzez jego zastosowanie, art. 121 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego niezastosowanie. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego, a także o przysądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi odnośnie pierwszego zarzutu podano ,że rozkaz personalny został wydany przez Komendę Miejska Policji, a decyzja jest wydana przez Komendę Wojewódzką Policji gdy tymczasem odpowiednio właściwymi organami są Komendant Miejski Policji i Komendant Wojewódzki Policji. Uzasadniając naruszenie przepisów §9 ust.5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 przywołano na poparcie swego stanowiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012 r. I OSK 1112/11, z 14 kwietnia 2011 r. I OSK 1845/10.Niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 121 o Policji uzasadniano odwołując się także do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 831/11 i I OSK 807/11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. W związku z udzieloną odpowiedzią na skargę pełnomocnik skarżącego przedłożył kserokopię pisma Komendanta Miejskiego Policji z dnia 22 sierpnia 2012 r., w którym to piśmie Komendant powołując się na wyrok NSA z 17 stycznia 2012 r. stwierdził ,że dodatek służbowy nie może być obniżony w przypadku długotrwałego zwolnienia lekarskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 104 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) stanowi delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 6 grudnia 2001 r .wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z treścią § 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia "wysokość przyznawanego dodatku uzależnia się w szczególności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu, rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych oraz liczby dni wykonywania ich poza macierzystą jednostką". W myśl zaś § 15 ust. 2 omawianego rozporządzenia, powyższy przepis stosuje się odpowiednio przy ustalaniu, podwyższaniu i obniżaniu wysokości dodatku specjalnego. Przywołane przepisy nie były podstawę prawną do cofnięcia skarżącemu dodatku specjalnego. Organy obniżyły dodatek służbowy z uwagi na przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, a tym samym nierealizowanie przez skarżącego zadań i czynności służbowych. Należy jednak zauważyć, że ustawa o Policji w przepisie art. 121 ust. 1 stanowi, że w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Niewątpliwie przepis powyższy ma charakter gwarancyjny i chroni policjanta w wymienionych w nim sytuacjach, przed nieuzasadnionym obniżeniem składników uposażenia. Samo zaś niezrealizowanie zadań służbowych w okresie choroby, kiedy policjant podlega ochronie, nie może być zmianą, o jakiej mowa w tym przepisie. Skarżący nie wykonywał bowiem żadnych czynności służbowych z przyczyn od siebie niezależnych. Organy orzekające w sprawie błędnie zatem przyjęły, że nierealizowanie obowiązków służbowych przez policjanta z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na wysokość dodatku specjalnego. Tego rodzaju wykładnia jest nieuprawniona, a ponadto pozostaje w sprzeczności z funkcją ochronną omawianego przepisu, mającego zastosowanie m.in. w razie choroby policjanta. W uzasadnieniu cytowanego przez skarżącego wyroku NSA z 17 stycznia 2012 r. I OSK 831/11 sąd wyjaśnił iż co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy przyznaniem policjantowi dodatku służbowego w określonej wysokości a sposobem wykonywania przez niego obowiązków i zadań. Jednak szczególnie uzasadniony przypadek, powodujący, że dodatek służbowy może być obniżony dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w określonej wysokości. Nie obejmuje natomiast sytuacji, gdy przyczyną niewykonywania przez policjanta obowiązków służbowych jest choroba. Jest ona bowiem objęta odrębną regulacją prawną określoną w art. 121 ust. 1 cyt. ustawy o Policji. Przepis ten ma charakter ochronny i co do zasady gwarantuje policjantowi, który nie pełni obowiązków służbowych m.in. z powodu choroby zachowanie prawa do otrzymywania zarówno uposażenia zasadniczego jak i dodatków do uposażenia o charakterze stałym oraz innych należności pieniężnych należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do nich i ich wysokość. Minister właściwy do spraw wewnętrznych nie skorzystał bowiem do tej pory z delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 art. 121 powołanej ustawy o Policji i nie wydał w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy rozporządzenia, w którym mógłby ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby. W ocenie sądu orzekającego trafne są zarzuty skargi o naruszeniu przepisu art. 121 ust.1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie i błędne zastosowanie §9 ust 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. Błędna interpretacja przepisów prawa materialnego spowodowała, że w sprawie została podjęta merytorycznie błędna decyzja. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie błędnie zastosował przepis art. 138 §1 pkt.1 kpa zamiast zastosować art. 138 §1pkt.2 kpa. Stan faktyczny sprawy jest jasny i nie ma potrzeby czynienia jakichkolwiek nowych czy też uzupełniających ustaleń. Stosując wskazaną przez sąd wykładnię przepisów prawa materialnego Komendant Wojewódzki Policji winien zgodnie z art. 138 §1 pkt.2 kpa uchylić decyzje organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 6 ust. 1. Organami administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1, są: 1) wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji działającego w jego imieniu albo komendant wojewódzki Policji działający w imieniu własnym w sprawach: a) wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń, b) wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią; 2) komendant powiatowy (miejski) Policji; 3) komendant komisariatu Policji. Z przedłożonych akt administracyjnych i znajdującego się tam rozkazu personalnego nr [...] wynika w sposób niezbity, że ten rozkaz wydał i podpisał ze wskazaniem stopnia służbowego Komendant Miejski Policji, także decyzję nr [...] wydał, podpisując się Komendant Wojewódzki Policji. Nie ma racji więc skarżący podając, że decyzje zostały wydane przez nieuprawniony organ. Niemniej jednak przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy będzie miał na uwadze treść art. 107 kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi .W szczególności sąd zwraca uwagę na określenie "oznaczenie organu administracji publicznej". Ponieważ organem jest Komendant Wojewódzki Policji zbędne jest umieszczanie w górnym lewym rogu decyzji określenia " Komenda Wojewódzka Policji " Reasumując zaskarżone decyzje zostały wydane zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego co skutkuje w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt.1 lit.a ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Na zasadzie art. 200 cyt ustawy Sąd orzekł jak w pkt. II wyroku , a na zasadzie art. 152 cyt. Ustawy jak w pkt. III wyroku.