II SA/Po 836/16

Dnia 11 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 roku sprawy ze skargi Ł. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 roku Nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...] Starosta Z. zatrzymał Ł. G. prawo jazdy kat. B, C, BE, CE, nr [...]/3031, nr druku [...], wydane w dniu [...] kwietnia 2014 r. przez Starostę Złotowskiego do czasu przedłożenia pozytywnego wyniku z egzaminu państwowego oraz zobowiązał Ł. G. do niezwłocznego zwrotu w/w prawa jazdy. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541), w związku z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j. - Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) Organ wyjaśnił, że otrzymał wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami Ł. G., który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał łącznie 25 punktów przy 24 dopuszczalnych. W dniu [...] lutego 2016 r. wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy Ł. G.. Jednocześnie organ wskazał, że prawomocnym postanowieniem z dnia [...] marca 2016 roku sygn. akt II Ko 207/16 Sąd Rejonowy w Z. nie uwzględnił wniosku Ł. G. o uchylenie prawomocnego mandatu karnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Ł. G. i odwołaniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wniósł o uchylenie go. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541) w związku z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity z 2012 r. poz. 1137 ze zm. ) przez niewłaściwe zastosowanie określonych wyżej przepisów do oceny przedmiotowej sprawy oraz naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155) przez przypisanie skarżącemu jednorazowo sumę punktów przekraczająca liczbę 10. Odwołujący pokrótce streścił stan sprawy oraz przytoczył treść art. 98 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami w brzmieniu aktu wskazanym w Dz. U. z 2015 r. poz. 155. Opierając się na wskazanym przepisie stwierdził, że nie powinien był jednorazowo otrzymać 15 punktów. Zgodnie z cytowanym przepisem odwołujący się mógł otrzymać maksymalnie 10 punktów karnych, wobec czego organ niewłaściwie stwierdził, że doszło do przekroczenia dopuszczalnego limitu 24 punktów, co stanowi podstawę do zatrzymania prawa jazdy. Rozpatrujące odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 23), art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 541), art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012r. poz. 1137 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy streścił stan sprawy oraz wskazał na art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Podniósł, że organ I instancji nie jest organem prowadzącym ewidencję kierowców dopuszczających się naruszenia przepisów ruchu drogowego i nie jest władny dokonywać samodzielnej oceny w zakresie liczby punktów zgromadzonych przez kierowców. Organ I instancji wydając decyzję związany jest domniemaniem prawdziwości informacji o liczbie punktów zgromadzonych w ewidencji przez kierowcę zawartej we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji, prowadzącego tę ewidencję. Starosta nie jest kompetentny do dokonywania oceny zasadności przyznania kierowcy określonej liczby punktów przez organ kontroli ruchu drogowego, jak również podważania i weryfikowania wpisów do ewidencji. Skargę na powyższe do tutejszego Sądu złożył odwołujący. Powtórzył zarzuty odwołania oraz podniósł brak wskazania podstawy prawnej zobowiązania skarżącego do niezwłocznego zwrotu przedmiotowego prawa jazdy W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej: p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sąd ocenia czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a sąd rozpatrując skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji nie wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Dla wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do stanu prawnego sprawy w wskazać tym miejscu trzeba na art. art. 139 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, stanowiący, iż wprawdzie w pkt 1, że ustawa ta wchodzi w życie z dniem 19 stycznia 2013 r., jednakże w kolejnych punktach ustanawiający wyjątki od tej generalnej zasady. W szczególności w art. 139 pkt 3 ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami wskazano, że ustawa ta wchodzi w życie z dniem [...] stycznia 2013 r. z wyjątkiem między innymi art. 98, art. 125 pkt 10 lit. g w zakresie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia [...] czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, pkt 13, oraz art. 136 ust. 1-3, które wchodzą w życie z dniem czerwca 2018 r. Z regulacją powyższą koresponduje przywołany przez organ I instancji art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541), który w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że do dnia [...] grudnia 2016 r. (aktualnie do dnia [...] czerwca 2018 r. zgodnie ze zmianą wprowadzoną ustawą z dnia [...] listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw) starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że przepis, do którego odsyła zarówno art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz innych ustaw, jak i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, stanowi w ust. 1, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się zaś odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 – 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się, zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy, po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty (w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy – 20 punktów). Wprowadzenie do porządku prawnego systemu punktowego za naruszenia przepisów ruchu drogowego miało na celu zdyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ruchu drogowego oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu tych przepisów. Przekroczenie przez kierującego pojazdem 24 punktów w ciągu 1 roku od dnia pierwszego naruszenia powoduje skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) i zatrzymanie prawa jazdy (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz innych ustaw). Użyty przez ustawodawcę w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy zwrot, że osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdami "podlega" kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji oznacza, że kompetencja starosty do orzeczenia w drodze decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie tego uprawnienia ma charakter związany, wykluczający tym samym jakąkolwiek sferę uznania administracyjnego, a warunkiem wydania decyzji w tym przedmiocie jest stwierdzenie, w oparciu o wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, że osoba posiadająca uprawnienie przekroczyła 24 punkty otrzymane na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Analogicznie sformułowanie użyte w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz innych ustaw, gdzie wskazano, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów jednoznacznie wskazuje, że również ta decyzja ma charakter związany, wykluczający tym samym jakąkolwiek sferę uznania administracyjnego. Jak wynika zaś z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżący za trzy naruszenia przepisów ruchu drogowego zaistniałe w dniach [...] lutego 2015 r., [...] września 2015 r. i [...] stycznia 2016 r. uzyskał łącznie 25 punktów przy 24 dopuszczalnych. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego organy prawidłowo orzekły o Zatrzymaniu Ł. G. prawa jazdy oraz skierowały skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, gdyż jak wyżej wskazano, organ związany jest informacją komendanta wojewódzkiego policji co do liczby punktów karnych. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. I OSK 855/12, w którym uznano, że ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowania w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Jeżeli jedynie komendant wojewódzki policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji, a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Zatem organy administracyjne w postępowaniu w sprawie o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji związane były liczbą punktów wpisanych do ewidencji kierowców. Stosownie bowiem do treści § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, wniosek, o którym mowa w ust. 1 (o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji), sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych, na formularzu, którego wzór jest określony w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Inaczej rzecz ujmując o ile skarżący chciałby zakwestionować prawidłowość przypisanej mu w ewidencji liczby punktów karnych, to winien wystąpić z odpowiednim wnioskiem do Komendanta Wojewódzkiego Policji, a ewentualny brak uwzględnienia przez ten organ tego wniosku stanowiłby akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 127/13 i postanowienia tegoż sądu z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 1413/11 i z dnia 9 marca 2010 r., sygn. I OSK 329/10. – wszystkie dostępne w CBOSA). Bezsporne w sprawie pozostaje, iż w okresie krótszym niż 1 rok skarżący więcej niż raz naruszył przepisy ruchu drogowego, w związku z czym otrzymał łącznie 25 punktów karnych. Starosta po otrzymaniu wniosku komendanta Policji, zawierającego informacje o ilości naliczonych punktów, miał obowiązek orzec o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącemu. Wezwanie skarżącego do niezwłocznego zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy było zaś jedynie logicznym następstwem powyższego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym oraz nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które dawałoby podstawę do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Dlatego też należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić. Jedynie na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym i gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy skarżącemu występującemu bez profesjonalnego pełnomocnika Sąd pragnie wskazać, że ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym kwestie związane z ewidencją kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego reguluje w art. 130 (który będzie obowiązywał do 3 czerwca 2018 r., to jest do dnia wejścia w życie art. 125 pkt 13 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami) zgodnie z którym Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji (ust. 1), Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów (ust. 2), kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, przy czym nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy (ust. 3). Nadto w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazano, że minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. Realizując powyższą delegację ustawową Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r., Nr 236 poz. 1998 ze zm.), które obowiązywało do dnia 9 czerwca 2012 r., kiedy to zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Powyższe oznacza, iż w odnośnie przypisania skarżącemu określonej liczby punktów za dane zdarzenie drogowe znajdzie zastosowanie rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Wykonując delegację ustawową do określenia sposobu punktowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w § 2 ust. 4 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. ustalił, że jeżeli jeden czyn popełniony przez kierowcę narusza więcej niż jeden przepis ruchu drogowego, w ewidencji uwidacznia się wszystkie naruszenia, przypisując każdemu odpowiednią liczbę punktów, z zastrzeżeniem ust. 5. Taka zaś sytuacja zaistniała w dniu 24 stycznia 2016 r. r., kiedy to Ł. G. jednym czynem jednocześnie naruszył dwa przepisy ruchu drogowego, to jest przekroczył prędkość powyżej 50 km/h oraz niezastosował się do znaku poziomego P-4 "linia podwójna ciągła". Tylko jeden z przepisów ruchu drogowego, które naruszył skarżący dotyczył znaku określonego kodem z grupy od C05 do C11 (znak linia podwójna ciągła – C11), jak i naruszeń określonych w załączniku nr 1 kodem od E 01 do E 05, wymienionych w załączniku nr 1 o jakich mowa w § 2 ust. 5 i co za tym idzie nie znajdował do nich zastosowania wyjątek określony w § 2 ust. 4 in fine. Powyższe oznacza jednocześnie, iż w sprawie przypisania skarżącemu punktów za zdarzenie z dnia [...] stycznia 2016 r. nie miały jakiegokolwiek zastosowania wskazywane przez skarżącego przepisy art. 98 ust. 3 ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, albowiem regulacja ta dopiero wejdzie w życie w przyszłości, to jest od [...] czerwca 2018 r.