II SA/Po 845/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi G.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T. Świstak /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska W dniu 12 grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrz R. z dnia 14 października 2008 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] położonej we wsi D. S. i stanowiącej własność Gminy R.. Decyzją z dnia [...] 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92 i 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdziło nieważność wyżej opisanej decyzji Burmistrza R. z dnia 14 października 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowa działka tylko w części jest wykorzystywana na cele nierolne i nieleśne, w zdecydowanej natomiast większości stanowi grunty rolne i leśne. Zdaniem Kolegium, w tej sytuacji działkę nr [...] należy przy podziale traktować jakby w całości była przeznaczona na cele rolne i leśne. Wobec powyższego, podział byłby dopuszczalny, gdyby wydzielone działki miały powierzchnię minimum 0,3000 ha każda. Z uwagi, iż dokonany podział nie spełnia tego wymogu, Kolegium stwierdziło nieważność decyzji podziałowej jako wydanej z naruszeniem przepisów rozdziału o podziale nieruchomości ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 92-95. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożony został przez Burmistrza R., który zarzucił organowi błędną interpretację definicji "nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne" zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona odwołująca powołała się na rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, określających rodzaje użytków gruntowych wchodzących w skład grupy użytków rolnych zaznaczając, że decydujące znaczenie dla oceny charakteru nieruchomości podlegających podziałowi ma kataster nieruchomości. Zdaniem Burmistrza R. w sytuacji gdy nieruchomość posiada ewidencyjne oznaczenie różnymi użytkami gruntowymi, nie stanowi ona "nieruchomości wykorzystywanej na cele rolne i leśne", a w związku z tym nie można do takiej nieruchomości stosować ograniczeń z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto o charakterze nieruchomości w sytuacji różnego oznaczenia użytków gruntowych nie może przesądzać wielkość jednego użytku. Decyzją z dnia [...] 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu wniosku Burmistrza R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Burmistrz R. Natomiast w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż organ, który wydał decyzję w I instancji, nie ma legitymacji do występowania o wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w celu dochodzenia jego interesu prawnego. Tym samym nie jest stroną określoną w art. 28 k.p.a. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło brak podstaw do prowadzenia postępowania odwoławczego i umorzyło to postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Gminy R. wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 662/09) uchylił wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 4 czerwca 2009 r. Sąd stwierdził, iż Gminie R. jako właścicielowi działki nr [...] we wsi Dziewicza Struga przysługiwał przymiot strony w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej dotyczącej wymienionej działki. Dalej Sąd zauważył, iż Burmistrz R. jest zarówno organem wykonawczym gminy, reprezentującym ją na zewnątrz (jako organ osoby prawnej) jaki i organem administracji publicznej, który wydał decyzję będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. W związku z powyższym Kolegium powinno ustalić w czyim imieniu został złożony wniosek z dnia 7 maja 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. z dnia 3 kwietnia 2009 r. – czy Burmistrz złożył go we własnym imieniu (jako organ administracji publicznej) czy w imieniu Gminy R., do której reprezentacji jest uprawniony. Na wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Burmistrz R., pismem z dnia 31 maja 2010 r. poinformował, iż wniosek z dnia 7 maja 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. z dnia 3 kwietnia 2009 r. złożył w imieniu Gminy R.. Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu wniosku Gminy R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2009 r. nr [...] , orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż z rejestru gruntów wynika, że w skład nieruchomości, której projekt podziału został zatwierdzony decyzją Burmistrza R. z dnia 14 października 2008 r. wchodzą użytki rolne, leśne oraz tereny mieszkaniowe. Zgodnie z art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisów o podziale nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Nieruchomościami wykorzystywanymi na cele rolne lub leśne są nieruchomości wskazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W opinii Kolegium z literalnego brzmienia powołanego przepisu art. 92 wynika, iż wystarczy aby chociaż cześć nieruchomości podlegającej podziałowi była przeznaczona na cele rolne lub leśne aby wykluczyć możliwość zastosowania postępowania administracyjnego przy podziale. Podział takiej nieruchomości jest możliwy tylko w dwóch przypadkach: - istnieje konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych - lub podział spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Żadna z tych okoliczności nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie, a więc zatwierdzenie podziału nieruchomości decyzją administracyjną stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina R. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2009 r. nr [...] . Strona skarżąca zarzuciła błędną interpretację zwrotu "nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne" zawartego w art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Gminy w sytuacji gdy w ewidencji przypisano nieruchomości różnego rodzaju użytki gruntowe (m.in. tereny mieszkaniowe) to nie stanowi ona nieruchomości wykorzystywanej na cele rolne lub leśne i nie stosuje się wobec niej ograniczeń zawartych w art. 93 ust. 2a powoływanej ustawy. Ograniczenia tego nie można stosować rozszerzająco. O charakterze nieruchomości nie może też decydować wielkość jednego z użytków. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna chociaż z innych względów niż te podniesione w skardze. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 4 czerwca 2009 r. zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku Gminy R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 3 kwietnia 2009 r. przy uwzględnieniu wskazówek zawartych w wyroku. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało w dniu 7 września 2010 r. kolejną decyzję z przedmiocie rozpatrzenia wniosku Gminy R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, która to decyzja, została jednakże wydana z naruszeniem przepisu postępowania administracyjnego - art. 27 § 1a k.p.a. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z regułą wynikającą z art. 157 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza R. z dnia 14 października 2008 r. (nr GRO.7430-1-48/08) zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym właśnie trybie została wydana zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2010 r. Przy czym w składzie Kolegium, orzekającym wskutek złożenia przez Gminę R. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, znajdowała się M. S.- J., która zasiadała także w składzie Kolegium rozpoznającym niniejszą sprawę po raz pierwszy w dniu [...] kwietnia 2009 r. W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z kolei, ustawą z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 195, poz. 1501), z dniem 8 grudnia 2009 r., do art. 27 kpa dodano § 1a, który stanowi wyraźnie, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Innymi słowy członek samorządowego kolegium odwoławczego jest z mocy ustawy wyłączony ze składu ponownie rozpatrującego sprawę w wyniku wniesienia wniosku o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. o ile brał on udział w wydaniu decyzji samorządowego kolegium odwoławczego, której dotyczy ten wniosek. Jak już wskazano wcześniej, powołany przepis art. 27 § 1a kpa wszedł w życie z dniem 8 grudnia 2009 r. a więc znajdował zastosowanie w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Tym samym należy stwierdzić, iż członek Kolegium – M. S. – J. podlegała na podstawie powołanego przepisu wyłączeniu od udziału w postępowaniu dotyczącym wniosku Gminy R. z dnia 7 maja 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jej uczestnictwo w wydaniu zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenie jednego z przepisów dotyczących wyłączenia pracownika oraz organu w postępowaniu administracyjnym, co z kolei jest jedną z przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Na marginesie powyższych rozważań stanowiących samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd zauważa, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem nadzwyczajnym będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie przy zaistnieniu ściśle określonych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych okoliczności. Jedną z okoliczności stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi więc o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r., I SA/Wa 1448/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym, organ stwierdzający nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa zobligowany jest do wyraźnego wskazania, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Niedopuszczalne jest, jak uczyniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., jedynie ogólne stwierdzenie, iż decyzja Burmistrza Gminy R. naruszyła przepisy rozdziału o podziale nieruchomości ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 92-95. Organ stwierdzający nieważność decyzji powinien wskazać konkretne przepisy (jednostki redakcyjne) które w jego opinii zostały w rażący sposób naruszone, a następnie wskazać na czym to naruszenie polegało i wykazać, kwalifikowany, rażący charakter tegoż naruszenia. Kolegium wskazało co prawda na czym w jego opinii polegało naruszenie art. 92 i art. 92 ust. 2a powoływanej ustawy jednakże w żaden sposób nie wyjaśniło na czym miałoby polegać naruszenie pozostałych przepisów zawartych w art. 92 -95. Trzeba zaznaczyć, iż każdy z powołanych artykułów składa się z szeregu ustępów i punktów z których każdy stanowi odrębną jednostkę redakcyjną. Organ administracji nie wskazał także jakie przesłanki przemawiały za uznaniem stwierdzonego naruszenia prawa, za naruszenie o charakterze rażącym Brak ten stanowił uchybienie przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. zgodnie z którym uzasadnienia prawne decyzji powinno zawierać w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, który to przepis zgodnie z art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie również w postępowaniu toczącym się w następstwie złożenia środka odwoławczego. Biorąc jednakże pod uwagę, wcześniej opisane naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazane uchybienia w procedowaniu jakich dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi dotyczących naruszeń prawa materialnego, to jest art. 92 ust. 2 i art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, sprowadzających się zakwestionowania przedstawionego przez Samorządowe Kolegium odwoławcze poglądu prawnego, iż nawet gdy działka tylko w części stanowi grunty rolne i leśne, a pozostałej części jest wykorzystywana na cele nierolne i nieleśne, to przy podziale traktować ją należy tak jakby w całości była przeznaczona na cele rolne i leśne. Ocena taka byłaby bowiem wobec wad przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postępowania administracyjnego przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). O kosztach sądowych i wykonalności zaskarżonej decyzji postanowiono natomiast w oparciu o art. 200 i 152 p.p.s.a. – jak w punktach II i III orzeczenia. /-/ T. Świstak /-/ J. Szaniecka /-/ M.Kwiecińska