II SA/Po 863/12

Dnia 24 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi B. A. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 roku Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Pismem z dnia [...] lipca 2009 roku B. A. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej PINB) o zbadanie legalności inwestycji, polegającej na budowie pieszo-jezdni oraz parkingu, zrealizowanych na działkach 1608/2 i 1307 przy ul. [...] we W., na podstawie decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2002 roku o pozwoleniu na budowę. W piśmie wskazano, iż parking urządzono częściowo na nasypie ziemnym o wysokości ok. 1,20 m, wzmocnionym murem z pustaków ceramicznych. Wzniesienie tej konstrukcji doprowadziło do znacznego obniżenia funkcjonalności i wartości sąsiedniego gruntu, należącego do skarżącego. B. A. powołał się także na treść dołączonej do pisma decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2009 roku, znak [...], którą odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2002 roku o pozwoleniu na budowę, z której treści wynika, że projekt budowlany inwestycji nie przewidywał zmiany niwelaty terenu, a usytuowanie wysokościowe pieszo-jezdni i parkingu miało być dostosowane do stanu istniejącego. PINB przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2010 roku kontrolę przedmiotowej inwestycji. Jak wynika ze sporządzonego na tę okoliczność Protokołu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 roku, organ stwierdził zmianę polegającą na wybudowaniu 2 dodatkowych miejsc parkingowych kosztem wjazdu do obiektu handlowo-usługowo-hotelowego. Stwierdzono również, że autor projektu budowlanego nie uwzględnił konieczności wybudowania muru oporowego od strony działki nr [...] – będącej własnością B. A., oraz skarpy od strony stacji benzynowej "[...]", co zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną na polecenie kierownika budowy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. PINB, powołując się na art. 233 kpa, zawiadomił B. A., że jego skarga z dnia [...] lipca 2009 roku, ponowiona w dniu [...] lipca 2010 roku, dotycząca pieszo-jezdni oraz parkingu przy ul. [...] we W. jest nieuzasadniona. Przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2010 roku kontrola wykazała brak przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] października 2010 roku B. A. złożył skargę na bezczynność PINB we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Po 69/10 uznał zasadność skargi i zobowiązał PINB we W. do załatwienia sprawy w przedmiocie zgodności z prawem budowy pieszo-jezdni i parkingu na przedmiotowych działkach. Sąd uznał, iż w opisanej sytuacji zaktualizował się art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim konieczne było ustalenie, czy i na ile zrealizowane prace odbiegają od wydanego pozwolenia. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wszczęcia i prowadzenia stosownego postępowania. Jednocześnie Sąd przesądził, że B. A. ma przymiot strony przedmiotowego postępowania, zgodnie z przepisem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś samo postępowanie w istocie zostało już przez PINB wszczęte z racji przeprowadzenia w dniu [...] sierpnia 2010 roku kontroli spornego obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 584/11 powyższy wyrok tut. Sądu utrzymał w mocy. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] znak [...] PINB we W. umorzył postępowanie w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzoną dokumentacją projektową pieszo-jezdni i parkingu we W. przy ul. [...], na działkach oznaczonych numerami [...] i [...], stanowiących własność Gminy W.. Uzasadniając decyzję organ odwołał się do ustaleń kontroli obiektu przeprowadzonej w dniu [...] maja 2011 r. oraz zgromadzonej dokumentacji. Wskazano, że inwestycja została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Zgłoszenie zakończenia budowy miało miejsce w dniu [...] listopada 2006 r. Pieszo-jezdnia i parking zostały wykonane prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną. Dla wykonania inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym konieczne było wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu muru oporowego i skarpy od strony stacji benzynowej [...]. Organ wyjaśnił, że mur oporowy nie jest samoistną inwestycją, a stanowi element konstrukcyjny pieszo-jezdni, konieczny do jej wykonania, zgodnie ze sztuką budowlaną. Jest bowiem elementem budowlanym niezbędnym do zabezpieczenia przed osunięciem się wykonanej nawierzchni i jej zniszczeniem. Murek został posadowiony na gruncie Gminy W. a jego wybudowanie umożliwiło utrzymanie poziomu pieszo-jezdni i parkingu na poziomie niwelety ul. [...]. Podobnie usypana skarpa od strony północno-zachodniej (od strony stacji benzynowej [...]) została wykonana jako urządzenie budowlane niezbędne w celu zabezpieczenia przed osunięciem ziemi i uszkodzeniem pieszo-jezdni. Wskazano, że niweleta terenu jest ustalana w nawiązaniu do poziomu drogi, co w tym przypadku wykonano. Wykonane zostały odpowiednie spadki w kierunku ul. [...], co pozwoliło na odprowadzenie wód opadowych zgodnie z wymogami przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. Odwołując się do wyroku NSA OSK 862/08 PINB podniósł, że nie można wydać decyzji o rozbiórce muru oporowego z uwagi na rolę takiego muru oraz skutki jakie mogłyby wyniknąć z wykonania takiej decyzji. W rozpatrywanym przypadku budowa muru oporowego jest konstrukcyjnie konieczna do wykonania obiektu, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Mur wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną przez kierownika budowy przez co nie jest konieczne wykonanie w tym zakresie opinii. Likwidacja murku spowodowałaby zniszczenie nawierzchni pieszo-jezdni i jej zawalenie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. A., uchylił decyzję PINB z dnia [...] maja 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji ocenił, że umorzenie postepowania w przedmiotowej sprawie było przedwczesne bowiem sprawa wymaga dalszych wyjaśnień i precyzyjnych interpretacji opisu zatwierdzonego przy pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Zarówno projekt pieszo-jezdni jak i opis do tego projektu są mało precyzyjne i nie eliminują wszystkich wątpliwości. W aktach brak jest ponadto projektu powykonawczego, który mógłby pewne wątpliwości rozwiać. Wskazano, że w opisie do projektu nie sprecyzowano, czy chodzi o zachowanie niwelety w stosunku do ul. [...]. Wskazano, że projekt budowlany nie zawiera przekroju poprzecznego ul. [...] i projektowanej pieszo-jezdni z parkingiem, a w aktach sprawy brak jest dokumentu, np. mapy geodezyjnej z rzędnymi terenu, która potwierdziłaby wnioski organu I instancji o konieczności podwyższenia sąsiedniego terenu celem dostosowania się do wymogów projektu budowlanego. Dowód taki należy załączyć do akt przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z porównania map sytuacyjnych załączonych do projektu budowlanego oraz do projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami dokonanymi w dniu [...] maja 2011 r. wynika, że projekt budowalny nie przewidywał usytuowania miejsc parkingowych dla 4 samochodów przy granicy z działką B. A. oraz 2 miejsc parkingowych przy styku pieszo-jezdni z ul [...]. Tym samym ma miejsce odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, co wymaga rozważenia przez organ I instancji, czy w świetle wskazanych odstępstw należy podjąć działania zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego. W przypadku uznania, że dokonane odstępstwa są odstępstwami istotnymi należy zastosować tryb przewidziany dla takich przypadków w ustawie. Kończąc WWINB wyjaśnił, że wobec zrealizowania inwestycji w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, także pomimo odstępstw od tego projektu, nie jest możliwe orzeczenie o jej rozbiórce na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Do takiego obiektu mogą mieć zastosowanie przepisy art. 51 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 819/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy W. wniesioną na decyzję WWINB z dnia 27 czerwca 2011 r. Wyrok uprawomocnił się z dniem 15 grudnia 2011 r. Wobec braku wniosku Sąd nie sporządzał pisemnego uzasadnienia wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę PINB we W. uzupełnił dokumentację geodezyjną, ustalił, że stan techniczny obiektu i sposób jego użytkowania nie uległ zmianie od ostatniej jego kontroli oraz uzyskał wyjaśnienia autorki projektu pieszo-jezdni z parkingiem. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] znak [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) PINB uznając, że nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów obiektu, nałożył na Gminę W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych pieszo-jezdni i parkingu, w terminie do [...] maja 2012 r. Projekt zamienny wpłynął do Inspektoratu PINB w dniu [...] czerwca 2012 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] znak [...] PINB we W. (zaskarżona decyzja I-instancyjna), na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany zamienny pieszo-jezdni i parkingu we W. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] oraz nałożył na Gminę W. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wykonaniu obowiązku nałożonego na Gminę W. do akt sprawy złożono projekt zamienny opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności drogowej. Tym samym obowiązek nałożony na właściciela obiektu został wykonany. Wskazano ponadto, że projekt zawiera rzędne wysokościowe, które pokrywają się z rzędnymi wysokościowymi naniesionymi na mapie geodezyjnej uzyskanej przez Inspektorat z zasobów geodezyjnych Starostwa Powiatowego we W.. B. A., w imieniu którego działał ustanowiony w sprawie pełnomocnik, w terminie wniósł odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 107 §3 k.p.a., poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł swojej rozstrzygnięcie oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie nie odwołuje się do obowiązujących przepisów prawa, co uniemożliwia ustalenie, czy inwestor spełnił ustawowe przesłanki dopuszczające wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. PINB nie wykazał, że projekt ten jest zgodny choćby z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postepowania pominięto, że na terenie inwestycji funkcjonują miejsca parkingowe naruszające istotne prawa osób trzecich, a o ich zniesieniu nie wspomniano w jego części opisowej. Takie działanie organu narusza zdaniem odwołującego przepisy art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. WWINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB we W. z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zwięźle przedstawił stan sprawy, następnie odnosząc się do zarzutów odwołania uznał, że nie są one zasadne. Organ wyjaśnił, iż uznając wprowadzone w trakcie realizacji inwestycji pieszo-jezdni i parkingów odstępstwa uznane zostały za istotne, co skutkowało nałożeniem obowiązków związanych z dostarczeniem projektu zamiennego w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazano, iż przedłożenie projektu zamiennego wiąże się z obowiązkiem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz przepis ten nie określa terminu, w jakim ma to nastąpić. Organ nadzoru budowlanego podjął działania wynikające z powyższego przepisu, co nie narusza prawa. WWINB następnie podał, że z projektu zamiennego wynika, iż miejsca parkingowe są projektowane tylko wzdłuż ulicy [...], natomiast nie są projektowane przy granicy z działką nr [...]. W tym miejscu na długości 6,90 m została wykonana wyłącznie pieszo-jezdnia oraz murek oporowy o wys. 1,20m, co nie zostało, wykazane w projekcie poprzednim. Wyjaśniając istotę postępowania zakończonego decyzją PINB WWINB wskazał, iż charakter sprawy nie wymagał zgromadzenia szeregu dowodów i ich oceny, co sugeruje skarżący stawiając zarzut naruszenia art. 107 §3 k.p.a. Kończąc wskazano, że stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, z czego na końcowym etapie postępowania PINB strona nie skorzystała. B. A. wniósł skargę na odpisaną powyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 148 § 2 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 15 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji zapoznał się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez PINB. Zdaniem skarżącego nieuprawnione jest twierdzenie organu II instancji, iż na PINB nie ciążył obowiązek zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i jego oceny. Obowiązek ten wprost wynika z art. 7 k.p.a. oraz z art. 5 Prawa budowlanego. Z kolei, zgodnie z art. 35 tej ustawy, organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jak również z wymaganiami ochrony środowiska i przepisami techniczno-budowlanymi. Z akt sprawy nie wynika, aby PINB wykonał w toku postępowania czynności zmierzające do ustalenia, czy zamienny projekt budowlany nie narusza norm prawnych wyrażonych w tych przepisach. Zatwierdzony projekt budowlany zakłada budowę w granicy działki skarżącego muru oporowego o wysokości 120 cm, co ogranicza znacząco funkcjonalność nieruchomości skarżącego i jej dostęp do drogi publicznej. W toku postępowania pominięto również funkcjonowanie miejsc parkingowych w obrębie pieszo-jezdni, które naruszają prawa osób trzecich i o zniesieniu których nie wspomniano w części opisowej projektu zamiennego. Podsumowując skarżący wywiódł, iż uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów art. 10 §1, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 148 § 2 k.p.a. ponieważ skarżący w postępowaniu administracyjnym ustanowił pełnomocnika, któremu doręczane były wszelkie pisma i decyzje. Organ następnie przyznał, że w aktach organu I instancji nie odnotowano, iż pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami sprawy przed wydaniem przez ten organ decyzji, lecz z uzasadnienia skargi wynika, że miało to miejsce. Zaistniała sytuacja nie ma jednakże żadnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem WWINB w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 , 77 §1 i 80 k.p.a. są nieuzasadnione. Organ wskazał, że postępowanie PINB zakończone zostało decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i dotyczyło odstępstw od projektu budowlanego powstałych podczas realizacji inwestycji. Na powstałe odstępstwa i braki organ II instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...]. Prowadząc dalej postepowanie PINB w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na Gminę W. obowiązek sporządzenia projektu zamiennego uwzględniające zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych pieszo-jezdni i parkingu. Z powołanego przepisu wynika, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian, zatem organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku ponownego zgromadzenia całego materiału dowodowego, łącznie z analizą zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skarżący zarzuca. Organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny uwzględniający dokonane odstępstwa oraz zawierający przekroje pieszo-jezdni nawiązujące do niwelety sąsiedniej ulicy [...]. Z załączonych rysunków wynika, że bez wykonania murka oporowego w granicy z działką skarżącego realizacja pieszo-jezdni nie byłaby możliwa. W zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 2002 r. projekcie budowlanym wyraźnie wskazano, że usytuowanie wysokościowe pieszo-jezdni zostanie dostosowane do stanu istniejącego. Powyższe sprawiło, że koniecznym stało się zrealizowanie murku oporowego o wys. 120 cm w granicy działek na długości 6,90 m. Zdaniem WWINB nie jest zasadny zarzut ograniczenia dostępu do drogi publicznej z tej działki oraz ograniczenia jej funkcjonalności. Zabudowa działki skarżącego znajduje się przy ul. [...] i od tej ulicy skarżący posiada swobodny dostęp. Podniesiono, że skarżący nie precyzuje na czym polega ograniczenie funkcjonalności jego działki. Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Wyjaśnił, że sporny murek oporowy biegnie przez 2/3 szerokości działki nr [...], a jego istnienie związane jest z podwyższeniem terenu pod pieszo-jezdnię. Przed wybudowaniem pieszo-jezdni nie było żadnej różnicy terenu pomiędzy działką skarżącego, a działką zajętą pod inwestycję. Podniósł, że granica działki nr [...] jest w odległości ok. 30 m od granicy jezdni, a teren opadał łagodnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Przedmiot zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie stanowi decyzja wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymująca w mocy decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zobowiązująca Gminę W. – aktualnego właściciela inwestycji pieszo-jezdni i parkingu przy ul. [...] na dz. nr [...] i [...], do uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu. Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje fakt, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę udzielonym decyzją Starosty W. [...] września 2002 r. Przedmiotem inwestycji zatwierdzonym pierwotnym projektem budowlanym była budowa pieszo-jezdni i parkingu. Z analizy projektu technicznego, załączonego do akt administracyjnych (teczka nr 2) wynika, że zaprojektowano pieszo-jezdnię o szerokości 4,50 m z dwoma zjazdami z ul. [...] szerokości 8,00m, natomiast parking od pieszo-jezdni oddzielać miał chodnik i pas zieleni. Parking zaprojektowano o szerokości 5,50m, szerokość stanowiska 2,50m. Chodnik zaprojektowano o szerokości 1,00m. Nie zaprojektowano zmiany niwelety, a usytuowanie wysokościowe pieszo-jezdni i parkingu miało zostać dostosowane do stanu istniejącego. Inwestor dopuścił się nie przewidzianej w projekcie zmiany niwelety terenu, usypał skarpę, którą utwardził kostką pozbrukową i zabezpieczył przed obsuwaniem poprzez wybudowanie muru oporowego o wysokości 120 cm. Ponadto samowolnie urządził w obrębie obiektu cztery nieprzewidziane miejsca parkingowe przy granicy dz. nr [...] oraz dwa nieprzewidziane miejsca parkingowe wzdłuż ul. [...] (dowód: protokół kontroli przeprowadzonej [...] maja 2011 r. k. nr 38 A i B – teczka nr 3 akt administracyjnych). Postępowanie w sprawie legalizacji przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte w 2009 roku i po raz pierwszy zakończone zostało decyzją PINB we W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] znak [...], którą organ ten umorzył postępowanie w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych z zatwierdzoną dokumentacją projektową pieszo-jezdni i parkingu. Uchylając to rozstrzygnięcie w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia WWINB w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] wskazał, że projekt budowalny nie przewidywał usytuowania miejsc parkingowych dla 4 samochodów przy granicy z działką B. A. oraz 2 miejsc parkingowych przy styku pieszo-jezdni z ul [...], zatem ma miejsce odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, co wymaga rozważenia przez organ I instancji, czy w świetle wskazanych odstępstw należy podjąć działania zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego. WWINB wskazał następnie, że w przypadku uznania, że dokonane odstępstwa są odstępstwami istotnymi, należy zastosować tryb przewidziany dla takich przypadków w ustawie. Kończąc WWINB wyjaśnił, że wobec zrealizowania inwestycji w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, także pomimo odstępstw od tego projektu, nie jest możliwe orzeczenie o jej rozbiórce na podstawie art. 48 Prawa budowlanego; do takiego obiektu mogą mieć zastosowanie przepisy art. 51 Prawa budowlanego. WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 819/11 oddalił skargę Gminy W., która zaskarżyła ww. decyzję WWINB. Powyższe oznacza, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazanym wyrokiem Sąd nie sporządził pisemnego uzasadnienia wyroku, zważywszy jednakże, że utrzymał w mocy kasacyjną decyzję WWINB, to za wiążące uznać należało wskazania zawarte w tej decyzji co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania przez PINB we W. w sprawie przedmiotowej inwestycji. Prowadząc dalej postępowanie legalizacyjne PINB we W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał Gminę W. do sporządzenia i przedstawienia w terminie do [...] maja 2012 r. projektu budowlanego zamiennego. Uznano, że nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów obiektu, o jakich mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja ta nie została zaskarżona, a wymagany projekt budowlany zamienny do akt sprawy złożono w czerwcu 2012 r. Zaskarżoną decyzją PINB we W.i z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] znak [...] projekt zamienny zatwierdzono. Przechodząc do merytorycznej oceny wydanych w sprawie decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż roboty budowlane, na których prowadzenie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, powinny być prowadzone zgodnie z warunkami określonymi w tym pozwoleniu oraz zatwierdzonym projekcie budowlanym. Stosownie do art. 3 ust. pkt 1 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć m.in. budowlę stanowiącą całość techniczno – użytkową. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy pieszo-jezdnia, parking oraz mur oporowy stanowią całość techniczno-użytkową i jako całość inwestycja ta wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nadmienić należy, iż do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy zalicza się mur oporowy (por. wyrok NSA z 22 listopada 2001 r. sygn. II SA/Ka 416/00, zatokę parkingową (wyrok NSA z 119 marca 2001 r. sygn. II SA/Kr 322/00, urządzony w formie betonowej nawierzchni dojazd do działki (wyrok NSA z 11 kwietnia 2002 r. sygn. SA/Bk 1777/01). Zgodnie z przepisem art. 36a ust. 1 prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że wykonanie robót budowlanych w warunkach istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pierwotnego pozwolenia, stanowi samowolę budowlaną. W sytuacji takiej samowoli ustawodawca przewidział, przy spełnieniu określonych warunków, możliwość zalegalizowania wykonanych odstępstw. Legalizacja następuje po przeprowadzeniu postępowania naprawczego o którym mowa w art. 50 - 51 prawa budowlanego. W opinii Sądu opisana powyżej zmiana inwestycji określonej jako budowa pieszo-jezdni i parkingu kwalifikuje się do odstępstw istotnych, jako że dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (jego wysokości), jak też wpływa na zmianę zagospodarowania terenu. Uwzględniając powyższe Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji doszło do istotnej zmiany udzielonego pozwolenia na budowę. W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (art. 51 ust. 1 ustawy). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust. 4). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). Wskazać należy, iż określenie konkretnego terminu wykonania obowiązków ustawodawca pozostawił do decyzji organu nadzoru budowlanego. W rozpatrywanym przypadku inwestor został zobowiązany do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia [...] maja 2012 r., projekt zamienny sygnowany jest na maj 2012 r. i został złożony w Inspektoracie PINB we W. w dniu [...] czerwca 2011 r., zatem z przekroczeniem wyznaczonego przez ten organ terminu. Niedotrzymanie terminu wykonania nałożonego obowiązku w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę nie może być podstawą do wydania w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy, decyzji nakazującej zaniechania robót bądź doprowadzenia obiektu lub rozbiórki obiektu, bowiem wyznaczony w decyzji nakładającej obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 termin ma jedynie charakter procesowy. Termin ten może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, może też zostać wydłużony na żądanie stron. (Wyrok NSA II OSK 608/08). Skoro zatem w obrocie prawnym obowiązuje decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, której adresat wykonał nałożony w niej obowiązek, istniała w sprawie podstawa do dalszego procedowania. Zaistniałe nieznaczne przekroczenie terminu nie obligowało przy tym organu do rozważenia konieczności wydania postanowienia o przywróceniu terminu do wykonania tego obowiązku. Przedłożony przez Gminę W. projekt budowlany zamienny przewiduje 22 miejsca parkingowe, przy czym nie przewiduje lokalizacji miejsc parkingowych przy granicy z działką skarżącego, dodatkowe dwa miejsca parkingowe lokalizuje natomiast wzdłuż ulicy [...], w pasie przewidzianym na ten cel w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskanej przez inwestora w 2002 r. Za pieszo-jezdnią przewidziano murek oporowy o wymiarach 46x120x690 cm, który oddziela pieszo-jezdnię od działki skarżącego (dz. nr [...]). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji WWINB wynika, że organ ten uznał, iż zakres odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymagał w tym przypadku szczegółowej merytorycznej oceny projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającej wymogi określone przepisami art. 34 i 35 prawa budowlanego. Stanowiska tego Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela. Zatwierdzając projekt zamienny organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest w myśl przepisów art. 34 i 35 prawa budowlanego ocenić i sprawdzić nie tylko fakt przedłożenia przez inwestora dokumentacji projektowej i jej sporządzenia przez uprawnione osoby, ale dysponując fachową wiedzą w przedmiotowym zakresie winien taki dokument poddać szczegółowej analizie co do jego prawidłowości merytorycznej, z uwzględnieniem zarówno zgodności z przepisami w zakresie zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu, jak i z innymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz okolicznościami danej sprawy. Projekt budowlany zamienny jest bowiem podstawowym dowodem w sprawie, który podlega ocenie organu w prowadzonym w omawianym przypadku postępowaniu legalizacyjnym. Zdaniem Sądu wskazane w odniesieniu do spornej inwestycji odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczące sposobu zagospodarowania obszaru inwestycji (wprowadzenie dodatkowych miejsc parkingowych, wywyższenie terenu inwestycji) oraz jej wykonania poprzez wprowadzenia dodatkowej budowli (muru oporowego), nakazywały zastosować przepisy dotyczące obowiązku przeprowadzenia szczegółowej merytorycznej oceny projektu budowlanego. Zatem badaniu podlegać powinna nie tylko kompletność przedłożonego projektu. I tak, zgodnie z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego projekt budowlany zamienny powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że projektowane zmiany powinny być odniesione do warunków, jakie zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy. W zaskarżonej decyzji takich rozważań nie zawarto, co naraża organ nadzoru budowlanego na zarzut naruszenia wskazanych powyżej przepisów, a nadto art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pieszo-jezdni i parkingu zostały określone decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. Zgodnie z jej zapisami usytuowanie projektowanej pieszo-jezdni oraz parkingu wykreślono na załączonej do decyzji mapie. W zatwierdzonym projekcie zamiennym miejsca parkingowe zlokalizowane zostały w pasie leżącym wzdłuż ul. [...], zgodnie z zaznaczonym na wspomnianej mapie obszarze inwestycji przeznaczonym pod miejsca parkingowe. Zatem przyjęte rozwiązanie jest zgodne z zatwierdzonymi warunkami zagospodarowania terenu inwestycji. W rozpatrywanym postępowaniu legalizacyjnym badaniu powinno podlegać również posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, posiadanie uprawnień przez osoby sporządzające projekt budowlany. Z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji nie wynika, aby takie badanie przeprowadzono. Tymczasem konieczność przeprowadzenia oceny przedłożonego projektu zamiennego w wyżej wskazanym zakresie wynika z istoty wprowadzonych zmian. W ocenie Sądu zatwierdzenie projektu, który przewiduje realizację muru oporowego, nakazywało uprzednie rozważenie konieczności uzyskania wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 prawa budowlanego. W myśl powołanego przepisu projekt budowlany powinien zawierać, w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Niewątpliwie ocena, czy projekt budowlany tego wymaga, należy do projektanta, jednakże należy mieć na uwadze rolę i uprawnienia organu nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym, w ramach którego dochodzi do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Uprawnienia te wynikają z art. 81 ust. 1 pkt 1 c Prawa budowlanego i obejmują nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności badanie zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz" Gdańsk 2007, s.119). Dysponując fachową wiedzą organ nadzoru budowlanego zobligowany jest zatem ocenić, i dać temu wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji, czy wskazane wymogi w danym przypadku powinny zostać spełnione. Konieczność taka w ocenie Sądu wynika z analizy przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 34 ust. 6 prawa budowlanego. Szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (do których zalicza się mur oporowy) reguluje Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz.U. 2012 poz. 463), które obowiązuje od dnia 29 kwietnia 2012 r. Zgodnie z § 2 tego aktu ilekroć jest mowa o specjalistycznych robotach geotechnicznych, rozumie się przez to zespół specjalistycznych robót budowlanych mających na celu wzmocnienie podłoża gruntowego, wzmocnienie istniejących fundamentów, wykonawstwo skomplikowanych robót fundamentowych i ziemnych oraz zapewnienie bezpiecznej realizacji obiektu budowlanego. Z kolei przepis §3 ust.1 ustalanie geotechnicznych warunków posadawiania polega na zaliczeniu obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii geotechnicznej (pkt 1), określeniu nośności, przemieszczeń i stateczności podłoża (pkt 5), ocenie stateczności zboczy, skarp wykopów i nasypów (pkt 7) wyborze metody wzmacniania podłoża i stabilizacji zboczy, skarp i nasypów (pkt 8). Zakres wymienionych czynności powinien być przy tym uzależniony od zaliczenia obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii geotechnicznej (ust. 2). Zgodnie z § 4 kategorię geotechniczną ustala się w opinii geotechnicznej. Pierwsza kategoria geotechniczna obejmuje ściany oporowe i rozparcia wykopów, jeżeli różnica poziomów nie przekracza 2,0m (§4 ust. 3 pkt 1). W myśl §4 ust. 4 kategorię geotechniczną określa projektant obiektu budowlanego. Załączone do akt sprawy projekty budowlane nie wskazują, aby powyższe przepisy uwzględniono na etapie opracowywania projektów. Również uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji kwestii tej nie omawiają. Powyższe naraża organ nadzoru budowlanego na zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, iż wymienione powyżej rozporządzenie poprzedzone było rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. o takim samym tytule (Dz.U. Nr 126 poz. 839), co należy odnotować w związku z przepisami przejściowymi zawartymi w § 11 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Przepisy obu aktów w zakresie klasyfikacji budowli oraz wymogu sporządzania opinii zawierają niemalże identyczne treści, zatem również w sytuacji, gdy zastosowanie miałoby rozporządzenie z dnia 24 września 1998 r., obowiązkiem organu było rozważenie, czy w odniesieniu do spornej inwestycji zachodzi potrzeba uzyskania wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu. W toku całego postępowania skarżący konsekwentnie kwestionował zrealizowanie inwestycji budowy pieszo-jezdni oraz parkingu w taki sposób, że doszło do usypania skarpy od strony jego działki (dz. nr [...]), a następnie umocnienia tej skargi poprzez wybudowanie muru oporowego. Z punktu widzenia interesów skarżącego likwidacja miejsc parkingowych przy granicy jego działki nie ma znaczenia. Istotnym jest, iż podwyższenie terenu inwestycji i wynikająca z tej przyczyny konieczność wybudowania muru oporowego o wysokości 120 cm sprawiło, że na jego długości (2/3 szerokości działki nr [...]) działka skarżącego utraciła potencjalną możliwość dostępu do drogi publicznej – ulicy [...]. Pełnomocnik skarżącego na przeprowadzonej przez Sąd rozprawie argumentował, iż w tym miejscu teren opadał łagodnie w kierunku działki nr [...], przez co był z niej swobodny dostęp do tej ulicy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji (pkt 1 a), jak również poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9). W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby pierwsza z wymienionych kwestii była przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego na etapie zatwierdzania projektu zamiennego. WWINB odpowiedzi na skargę argumentuje, że działka skarżącego jest zabudowana od strony ulicy [...] i do tej ulicy posiada swobodny dostęp. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący nie wyklucza przeprowadzenia w przyszłości podziału działki nr [...], tak aby możliwe było wybudowanie budynku na działce, której front zlokalizowany będzie przy ul. [...]. Niewątpliwie sporna inwestycja będzie miała wpływ na możliwość zagospodarowania tak wydzielonej w przyszłości działki. Zatwierdzając projekt budowlany zamienny organ zobowiązany był powyższe rozważyć, zgodnie z art. 5 Prawa budowlanego. Przyjęta w tym zakresie przez organ argumentacja jest zdaniem Sądu niewystarczająca, nie uwzględnia bowiem prawa skarżącego do zagospodarowania działki nr [...], wynikającego z przysługującego mu prawa własności tej nieruchomości. Organ nadzoru budowlanego rozstrzygający o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, którego obowiązek sporządzenia nałożony został w związku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego, w sytuacji, gdy istotne odstępstwa dotyczą zrealizowania inwestycji na terenie sztucznie wywyższonym, w wyniku czego działka skarżącego znalazła się znacznie poniżej poziomu terenu inwestycji, zobowiązany jest ocenić, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). W orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 643/10 Lex nr 1081818). Okoliczność, czy wykonanie określonych robót budowlanych narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. W rozpatrywanej sprawie takiej oceny nie przeprowadzono. Skoro organ odwoławczy rozpatrując sprawę nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy to w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podziela również zarzut skarżącego, iż uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, aczkolwiek zawiera pełniejszą ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy, aniżeli uzasadnienie decyzji organu I instancji, to jednak nie odnosi się do wszystkich jej aspektów. Kończąc wyjaśnić należy, iż konsekwencją wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest obowiązek uchylenia przez organ architektoniczno-budowlany decyzji o pozwoleniu na budowę, co winno nastąpić, gdy decyzja organu nadzoru budowlanego stanie się ostateczna (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2007 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1007/07 – dostępny na stronach internetowych NSA w: Baza orzeczeń). Ten etap pozostaje jednakże poza zakresem niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując sprawę WWINB zastosuje się do wskazań Sądu, a w szczególności oceni przedłożony w ramach postępowania projekt budowlany zamienny we wskazanym w uzasadnieniu wyroku zakresie. Końcowe rozstrzygnięcie sprawy na etapie postępowania odwoławczego zależeć będzie od wyników tej oceny. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200, a w przedmiocie wykonalności uchylonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy.