II SA/Po 869/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu G. sp. z o.o. z siedzibą w G. od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 października 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala sprzeciw. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2025 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia B. K. uchyliło postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia 9 lipca 2025 r. znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowienie, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 20 lutego 2023 r. znak [...] Wójt Gminy [...] wydał decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa istniejącego zakładu o projektowany budynek produkcyjno - magazynowy oraz o projektowaną namiotową halę magazynową w miejscowości G., gmina [...], na działkach: [...], [...], [...], [...] (inwestor G. sp. z o.o.). Pismem dnia 25 maja 2025 r. B. K. wniósł podanie o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją wskazując jako podstawę art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2025 r. znak [...] Wójt Gminy [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 20 lutego 2023 r. znak [...] stwierdzając, iż w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. Pismem z dnia 15 lipca 2025 r. B. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Wydając wskazane na wstępie postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazało, że z przytoczonych przepisów wynika, iż postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego etapu, tzw. wstępnego, właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Badając przesłankę podmiotową, organ winien wyjaśnić, czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła strona. Oceniając natomiast wystąpienie przesłanek przedmiotowych organ ustala, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych enumeratywnie w cytowanych wyżej przepisach oraz czy w sprawie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, co do której miałoby nastąpić wznowienie postępowania. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia, które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek, czy to podmiotowej, czy też przedmiotowej, bądź też ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania, określonemu w art. 148 K.p.a. właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie SKO organ I instancji w przedmiotowej sprawie od razu przeszedł do oceny przyczyn wznowienia i na tej podstawie odmówił wszczęcia postępowania, co było postępowaniem nieprawidłowym. Organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę w pierwszej kolejności musi ocenić zachowanie wymogów formalnych wniosku o wznowienie postępowania ( czy złożyły go strony postępowania, czy został złożony w terminie, czy strony powołują się na przesłanki wymienione w art. 145 k.p.a.).Jeśli wymogi te zostały spełnione to zasadnym będzie wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania organ może przejście do oceny przyczyn wznowienia (podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.) w ramach już wznowionego postępowania i wydać decyzję o treści której ramy wyznaczają przepisy prawa. Sprzeciw od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka G. sp. z o.o. zarzucając naruszenie prawa poprzez rozstrzygnięcie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej. Spółka wskazała, iż postanowieniem SKO rozstrzygnęło zażalenie B. K. z 15 lipca 2025 r., które to zostało już rozpoznane przez SKO postanowieniem z 4 sierpnia 2025 r. (nr [...]) (sprawa ta zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 737/25). Tym samym postanowienie obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwany K.p.a.). Skarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła również naruszenie: - art. 6 K.p.a. tzw. zasady praworządności, - art. 15 K.p.a. tzw. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, - art. 16 § 1 K.p.a. tzw. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał sprzeciw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2026. poz. 143) dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione tam akty lub czynności organów administracji. Jak stanowi art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 64f p.p.s.a. od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw. Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd postanowił w pierwszej kolejności odnieść się do najdalej idącego zarzutu tj. zarzutu nieważności postanowienia z uwagi kwalifikowaną wadę prawną z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W ugruntowanym w piśmiennictwie i orzecznictwie stanowisku dotyczącym instytucji res iudicata zgodnie przyjęto, że decyzja ostateczna (postanowienie) ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Do zaistnienia przypadku res iudicata w ramach podstaw nieważnościowych konieczne jest ustalenie stosunku tożsamości pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją, która ma zostać unieważniona, a sprawą, której dotyczy uprzednio wydana decyzja ostateczna (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2021, s. 1018-1020, nb 65-72; M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 896-900, uw. 1-10; także M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, cz. III Uprzednie rozstrzygnięcie sprawy jako przyczyna nieważności; T. Kiełkowski w: red. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019, s. 1080-1084, uw. 12; K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2021, s. 1308-1312, nb 63-78; B. Kuś w: red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, Olsztyn 2021; wyroki NSA z: 27 stycznia 2016 r. I OSK 787/14, Lex 2032840; 28 listopada 2000 r. I SA/Ka 1458/99, Lex 47122). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju przypadek nie wystąpił, ponieważ przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławczego o uchyleniu postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia 9 lipca 2025 r. o odmowie wznowienia postępowania na skutek wniosku B. K.. Natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie II SA/Po 737/25 było postanowienie Kolegium o uchyleniu postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia 9 czerwca 2025 r. o odmowie wznowienia postępowania na skutek wniosku T. P., M. K., M. C.. Fakt tożsamości uzasadnień obu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może prowadzić do uznania, że zachodzi tożsamość postępowania w sytuacji gdy przedmiotem kontroli SKO były dwa różne postanowienia. Odnosząc się zaś do argumentacji, iż zażalenie B. K. zostało już rozpoznane postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2025 r., Sąd podtrzymuje stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu II SA/Po 737/25 o niedopuszczalności w sprawach ze sprzeciwu rozstrzygania kwestii związanych z prawami i obowiązkami stron nie biorących udział w postępowaniu wywołanym sprzeciwem. Podkreślić należy, iż w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że określony w omawianych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroku NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, wyrok NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19). Należy pamiętać, iż orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. W niniejszej sprawie należy mieć jednak na uwadze, iż nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do wniosku B. K. Wójt Gminy wydał odrębne postanowienia z dnia 9 lipca 2025 r. o odmowie wznowienia postępowania, które rozstało zaskarżone przez B. K.. Natomiast kwestia ewentualnego błędnego zakwalifikowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażalenia B. K. jako środka zaskarżenia od postanowienia Wójta z dnia 9 czerwca 2025 r. nie może prowadzić do uznania, że B. K. nie wniósł zażalenia od postanowienia Wójta z dnia 9 lipca 2025 r., które wprost odnosiło się do jego wniosku o wznowienia. Jakiekolwiek rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie prowadziłoby do przekroczenia granic rozpoznania sprawy wywołanej sprzeciwem, a co istotniejsze stanowiłoby rozstrzygnięcie o prawach podmiotu nie będącego stroną w niniejszym postępowaniu, co zostało opisane wyżej. W tym miejscu należy podkreślić, iż po myśli art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma zatem charakter formalny. Zgodnie z art. 144 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie postanowienia kasacyjnego, organ odwoławczy zobligowany jest do wykazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz wskazać, jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii które organ II instancji może wyjaśnić we własnym zakresie wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego wskazać należy, iż organ I instancji odmówił wznowienia postępowania uznając, że wbrew wnioskowi nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.. Wobec powyższego podkreślenia wymaga, iż postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego etapu, określanego mianem wstępnego (formalnego), właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia. Mianowicie, czy spełnione zostały przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia o wznowieniu postępowania przewidzianego w art. 149 § 2 K.p.a., które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie trzeba mieć na względzie fakt, że wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Dopiero pozytywna ocena dopuszczalności wznowienia, zakończona postanowieniem o wznowieniu postępowania, pozwala na przejście do drugiego etapu. Natomiast na gruncie niniejszej sprawy, jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Wójt Gminy bez przeprowadzenia oceny formalnej wniosku dokonało jego merytorycznej oceny bez wszczęcia postępowania wznowieniowego. Tym samym zgodzić się należy z Kolegium, iż organ I instancji uchybił przepisom postępowania w tym przede wszystkim art. 149 § 2 oraz art. 151 K.p.a. Jednocześnie wskazać należy, iż powyższego uchybienia nie mógł naprawić organ odwoławczy gdyż powyższe doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż powyższy wyrok w żadnym wypadku nie przesądza o konieczności wznowienia czy też nie postępowania zakończonego decyzja z dnia 20 lutego 2023 r. ale jedynie wskazuje, iż w pierwszej kolejności zgodnie z przepisami K.p.a. organ winien dokonać oceny formalnej wniosku. Dopiero pozytywna ocena w tym zakresie i wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania pozwalała organowi na dokonanie oceny czy w sprawie wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania. Ponadto z uwagi na ograniczony zakres kontroli spraw wywołanych sprzeciwem Sąd zauważa, iż nie mógł dokonywać oceny czy w sprawie zaistniały czy też nie przesłanki do wznowienia postępowania. Z tych też względów Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazywanych przez wnoszącego sprzeciw przepisów postępowania, które to uzasadniałyby wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z w zgodzie z art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniło oddalenie sprzeciwu na podstawie art. 151 p.p.s.a.