II SA/Po 877/16

Dnia 20 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 roku sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 4 pkt 11, 12 i 13, art. 5 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, 1a i 4, art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 909 z późn. zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: Kpa) po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez - przedstawiciela spółki [...] Spółka z o.o., działającego jako pełnomocnik [...] Sp. z o. o., zezwolił spółce [...] Sp. z o.o. na wyłączenie trwałe z produkcji rolniczej użytków rolnych klasy IIIa o powierzchni 0,2997 ha i Illb o powierzchni 0,9425 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, w tym: - 0,2487 ha gruntów rolnych klasy IIIa stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] gm. [...], - 0,0510 ha gruntów rolnych klasy IIIa stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] gm. [...], - 0,1318 ha gruntów rolnych klasy Illb stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] gm. [...], - 0,1469 ha gruntów rolnych klasy Illb stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] gm. [...], - 0,2775 ha gruntów rolnych klasy Illb stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] gm. [...], - 0,1579 ha gruntów rolnych klasy Illb stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] gm. [...], - 0,0198 ha gruntów rolnych klasy Illb stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] gm. [...], - 0,2086 ha gruntów rolnych klasy Illb stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] gm. [...], w związku budową [...]. Jednocześnie organ określił dla spółki wymienionej w pkt 1 decyzji jednorazową należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów, opisanych w pkt 1 niniejszej decyzji, wynoszącą [...] zł. W decyzji wskazano również, że ustalenie wyżej określonej należności nastąpi w odrębnej decyzji w momencie faktycznego wyłączenia tych gruntów z produkcji rolniczej i dostarczeniu dokumentu, z którego wynikać będzie aktualna wartość rynkowa gruntów objętych wyłączeniem, gdyż zgodnie z art. 12 ust. 6 ustawy dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tych gruntów z produkcji rolniczej. Decyzja ustalała również dla spółki wymienionej w pkt 1 decyzji opłatę roczną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych [...]), za zezwolenie na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów opisanych w pkt 1 niniejszej decyzji, którą należy uiszczać w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku przez okres 10 lat, bez osobnego wezwania, począwszy od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Wreszcie zobowiązano spółkę wymienioną w pkt 1 decyzji do pisemnego zawiadomienia organu o rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowania gruntów i dostarczenia dokumentu, z którego wynikać będzie aktualna wartość rynkowa gruntów objętych wyłączeniem - w celu wyliczenia wysokości należności oraz określenia początkowego terminu wnoszenia opłat rocznych. Wskazano, że ustalone w punktach 3 i 4 - należność (po umniejszeniu odrębną decyzją) i opłaty roczne inwestor zobowiązany będzie uiszczać na wskazany rachunek bankowy do gromadzenia dochodów związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej. Od powyższej decyzji w zasadzie tożsame co do treści odwołania złożyli A. S., Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], P. K. oraz I. K. wskazując, że odwołanie składają, jako strony postępowania i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji pod nazwą "[...] z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu powyższych żądań odwołujący się, powołując się na różne sygnatury postępowań toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, zaś w pozostałej części analogicznie wywodzili, że zaskarżona decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2016 r. nie odpowiada prawu. W szczególności z tego względu, że wydana została przedwcześnie, w "związku z budową [...] 1", co jest niezgodne ze stanem formalno-prawnym, albowiem nie została prawomocnie zakończona sprawa odwołania od decyzji z dnia [...].06.2014 r. wydanej przez Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej samej inwestycji, która to sprawa toczy się w postępowaniu sądowo-administracyjnym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu [przypis Sądu – w tym miejscu wskazano różne sygnatury spraw, łącznie: IV SA/Po 299/15; IV SA/Po 297/15, IV SA/Po 291/15; IV SA/Po 292/15] ze skarg na decyzję SKO w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Zdaniem odwołujących się niezbędnym jest zawieszenie postępowania, albowiem WSA w Poznaniu może wydać wyrok uchylający zarówno decyzję SKO w [...]( [...]), jak również może uchylić decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o uwarunkowaniach środowiskowych inwestycji. W związku z powyższym, zdaniem odwołujących się, zaskarżona decyzja Starosty, jest przedwczesna i może wywoływać roszczenia odszkodowawcze właścicieli gruntów Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 3 Kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w myśl art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepis ten wprowadza ograniczenie prawa do odwołania, stanowiąc jednoznacznie, że odwołanie służy wyłącznie stronie. W tej sytuacji Kolegium we wstępnej fazie postępowania odwoławczego obowiązane jest zbadać, czy podmiot składający odwołanie jest do tego uprawniony - czy jest stroną postępowania. Przy czym stroną w rozumieniu art. 28 Kpa jest "każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zarówno interes prawny jak i obowiązek muszą przy tym wynikać z przepisów prawa materialnego. W tym kontekście SKO wskazało, że odwołujący się: Stowarzyszenie [...] w [...], Stowarzyszenie [...]" oraz A. S., P. K. i I. K., nie posiadali w przedmiotowej sprawie przymiotu strony, legitymują się wyłącznie interesem faktycznym. W związku z czym postępowanie z ich odwołań jest bezprzedmiotowe i, jako takie, należało je umorzyć. Ponadto, należy podkreślono, że decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] doręczona stronom postępowania, nie została zaskarżona w ustawowym terminie. Żadna ze stron nie złożyła w terminie 14 dni od dnia doręczenie decyzji odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W związku z tym decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2016 r. stała się w dniu [...] marca 2016 r. decyzją ostateczną. Tymczasem odwołania złożone zostały w dniu [...] kwietnia 2016 r., a więc od decyzji prawomocnej. Z powyższych względów, zdaniem SKO, postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożył I. K. wskazując, że jako strona postępowania administracyjnego, w sprawie odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2016 r. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie wykonania decyzji Starosty, uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2016 r. oraz zwolnienie z kosztów wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu skarżący wywodził, że zaskarżona decyzja SKO "z dnia [...].02.16 r." nie odpowiada prawu, w szczególności z tego względu, że zawiera błąd formalno-prawny w części orzekającej, polegający na braku określenia, że decyzja Starosty "z dnia [...].02.16r." dotyczy inwestycji budowy turbin wiatrowych na terenie Gminy [...]. Zdaniem skarżącego wymienione określenie jest niezbędne, albowiem ten sam inwestor wywołał postępowania administracyjne na terenie Gminy [...]., zaś ten sam Starosta wszczął i prowadzi postępowania administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę turbin wiatrowych na terenie Gminy [...]. Ponadto wskazano, że SKO, nie odniosło się w żaden sposób i nie rozpoznało wniosku zawartego w odwołaniu, a dotyczącego zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania skargi na decyzję SKO w [...] "Nr. [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...].06.14r. nr. [...]" o uwarunkowaniach środowiskowych tej samej inwestycji, która to sprawa toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pod sygn. IV SA/Po 297/15, co stanowi naruszenie prawa. Skarżący wywodził również, że posiada interes formalno-prawny do udziału w postępowaniu, albowiem zamieszkuje w strefie uciążliwości inwestycji budowy elektrowni wiatrowej, co jednocześnie powoduje zagrożenie dla zdrowie i życia jego samego i jego rodziny. Stwierdził także, że podstawy prawnej bycia stroną w postępowaniu upatruję w art. 28 Kpa oraz w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane z dnia 07 lipca 1994 r., ale również w uchwale składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95; w wyroku z dnia 06 lipca 2007 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt: II OSK 1016/06; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Rz 255/08,; uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r.; a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt: II OSK 726/06, które to akty prawne stanowią, że sąsiedztwo to obszar objęty szkodliwym wpływem planowanej inwestycji. Końcowo skarżący oświadczył, że zaskarżonej decyzji SKO zarzuca naruszenie art. 7, 77 i 107 oraz art. 10 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skargach, iż Kolegium nie rozpatrzyło wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji pod nazwą "[...]", Kolegium wyjaśniło, że jedynie w przypadku merytorycznego rozpatrywania odwołania wniesionego przez stronę postępowania Kolegium odniosłoby się zarówno do argumentów odwołania jak i zgłoszonego w odwołaniu wniosku o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze, które zainicjowali A. S., Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w [...], Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], P. K. oraz I. K. (zwani dalej wszyscy: skarżącymi). Należy wskazać, że skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2016 r., od której złożyli odwołania. Na wstępie koniecznej jest poczynienie pewnych uwag, o charakterze ogólnym. Jak wskazał zatem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3019/17 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Powyższe wynika z art. 127 § 1 Kpa, zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania, względnie podmiotem na prawach strony. Co więcej, jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie w pierwszej instancji zostaje zakończone z chwilą wydania decyzji. Organizacja społeczna będzie mogła wnieść odwołanie od takiej decyzji jeżeli została wcześniej (przed jej wydaniem) dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1866/12, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Należy również mieć na uwadze, że rozpatrzenie przez organ odwoławczy środka zaskarżenia od ostatecznej decyzji administracyjnej, wniesionego przez nieuprawniony podmiot, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Oznacza to, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego w przypadku niewniesienia odwołania przez żadną ze stron postępowania dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa. Odwołanie jest bowiem środkiem weryfikacji jedynie nieostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 708/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 11/98 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd stwierdził z kolei, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wreszcie podnieść należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 239/12 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że bieg terminu do wniesienia odwołania liczy się dla każdej strony oddzielnie w zależności od tego, kiedy stronie została decyzja doręczona lub ogłoszona. Upływ terminu do wniesienia odwołania dla strony, której najpóźniej doręczono lub ogłoszono decyzję, oznacza, że decyzja stała się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 Kpa. Strona, której nie doręczono lub nie ogłoszono decyzji, a dowidziała się o wydaniu takiej decyzji, może złożyć również odwołanie, jednak musi być ono złożone nie później niż upłynie termin do wniesienia odwołania dla strony, której najpóźniej doręczono lub ogłoszono decyzję, gdyż nie ma ona własnego, indywidualnego terminu do wniesienia odwołania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w oparciu akta sprawy, wskazać trzeba, co podniesiono na wstępie, że – po pierwsze – wnoszący odwołanie nie byli stronami postępowania pierwszoinstancyjnego, zaś w szczególności Stowarzyszenia wnoszące odwołanie nie zostały wcześniej dopuszczone do postępowania na prawach strony. Nie było zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od tych podmiotów i osób. Po drugie – decyzja organu I instancji, w związku niewniesieniem odwołania przez żadną ze stron postępowania, stała się ostateczna i prawomocna, a zatem odwołanie od niej nie przysługiwało. Po trzecie – nawet gdyby abstrahować od powyższego, to i tak termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji upłynął przed złożeniem odwołania przez skarżących, albowiem liczony od daty doręczenia decyzji Starosty ostatniej ze stron postepowania pierwszoinstancyjnego upływał z dniem [...] marca 2016 r. Odwołania skarżących zostały natomiast złożone w dniu [...] kwietnia 2016 r. Przy czym termin do złożenia, nie został przywrócony któremukolwiek ze skarżących. W opisanych okolicznościach oraz stanie prawnym uznać zatem należało, że zasadnie i w prawem przewidzianej formie Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołań skarżących. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzeczono, jak w sentencji.