II SA/Po 887/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2009r. sprawy ze skargi Z. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy ; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. Nr (...) z dnia (...) sygn. (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak W postępowaniu wszczętym wnioskiem "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. z dnia (...) kwietnia 2007r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym na działce nr (...) o powierzchni 3.929 m² przy ul. (...) w P. – pozytywne dla inwestora decyzje organu pierwszej instancji były dwukrotnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., przede wszystkim z powodu wadliwości sporządzonych analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz braku w wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowy o podobnych funkcjach czy parametrach. Rozpatrując sprawę po raz trzeci, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) maja 2008r. nr (...) ustalił, tak jak poprzednio, warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. W uzasadnieniu powołał się na ustalenia analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu z dnia (...) kwietnia 2008r. Wynika z niej, że na obszarze wyznaczonym wokół nieruchomości nr (...) stanowiącej teren inwestycji, to znaczy działce nr (...) również usytuowanej przy ul. (...), istnieje budynek mieszkaniowy wielorodzinny. Odwołania od tej decyzji wnieśli J. i R. G. oraz Z. i K. G., właściciele działek przylegających do terenu inwestycji, zabudowanych domami jednorodzinnymi w ramach pobliskiego osiedla tych domów przy ul. (...) w P. Skarżący J. i R. G. zarzucili, że organ bezzasadnie dopuścił w planowanym budynku wielorodzinnym dowolną liczbę kondygnacji podziemnych, co doprowadzi do degeneracji środowiska przez odebranie i tak niedużych zasobów wodnych z gruntów przeznaczonych na osiedlu domków jednorodzinnych pod ogrody. Wskazano też na dowolność w określeniu geometrii dachu, która ma znaczący wpływ na wysokość budynku, ponieważ najwyższy punkt budynku, liczony od terenu przy dachu płaskim do jego gzymsu lub attyki, nie jest równy z takim punktem przy dachu stromym do jego kalenicy. Odwołujący się podkreślili, że teren inwestycji (działka nr (...) znajduje się w sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, a nowobudowany na działce nr (...) jedyny dom wielorodzinny jest oddalony ca 200 m od granicy działki nr (...). Teren jeszcze niezabudowany może stanowić jedyną rezerwę pod przyszły węzeł komunikacyjny nad przejazdem kolejowym. Z kolei Z. i K. G. wskazali, że linie obowiązującej zabudowy zostały wrysowane wadliwie, a linii rozgraniczających pas drogowy ul. (...) nie wyrysowano w ogóle. W punkcie 1.2 decyzji linie zabudowy obowiązujące od ul. (...) określono na 10m od granicy działki, mimo że w uzasadnieniu organ odnosi się do budowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr (...), którego linia zabudowy znajduje się w odległości 20 m od ul. (...). Takie rozstrzygnięcie jest niezrozumiałe, gdyż w treści punktu III decyzji podkreślono rangę w skali miasta ulicy (...) i skrzyżowania (...) – (...). Zbliżenie linii zabudowy (z 20 m do 10 m) do jezdni ul. (...) spowoduje zawężenie pasa drogowego, a w konsekwencji pogorszenie warunków komunikacyjnych na docelowym skrzyżowaniu. Zarzucili też brak określenia w decyzji parametrów i charakteru usług wbudowanych w parterze planowanego budynku oraz ich obsługi komunikacyjnej. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja nie spełnia łącznie wszystkich wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto narusza art. 7, 8 i 9 K.p.a. przez wprowadzenie "uznaniowości organów", podczas gdy wszystkie kwestie dotyczące planowanej inwestycji powinny być określone w decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia (...) lipca 2008r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium, odwołujący się nie wskazali na czym polega i jakich przepisów dotyczy naruszenie przepisów odrębnych przez planowane zamierzenia inwestycyjne, ani na czym polega naruszenie ich interesu prawnego w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji. Tymczasem-w ocenie Kolegium-planowana inwestycja spełnia kryteria przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy; zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa, inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkalnej występującej na analizowanym terenie, a jej parametry nawiązują do istniejącej już zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast kwestie związane z koniecznością rezerwowania terenu pod węzeł komunikacyjny, poszerzenie ul. (...) czy budowa wiaduktu nad torami kolejowymi dotyczą raczej zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego na tym terenie i powinny być przedmiotem prac planistycznych. W posumowaniu Kolegium podkreśliło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, choć wskazuje na możliwości zrealizowania określonego przedsięwzięcia, to wcale o nim nie przesądza. Dopiero w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę następuje uszczegółowienie i jednoznaczne ustalenie kwestii architektoniczno-budowlanych inwestycji i jej otoczenia. W skardze na powyższą decyzję, z wnioskiem o jej uchylenie Z. i K. G. zarzucili, że bezpodstawnie organy orzekające dopuściły dowolną liczbę kondygnacji podziemnych przeznaczonych na lokalizację miejsc parkingowych w planowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, mimo że w poprzednich (wydanych na podstawie tego samego wniosku) dwóch decyzjach, dopuszczono tylko jedną kondygnację podziemną. Uznali, że spowoduje to odebranie zasobów wodnych z ich ogrodu, bezpośrednio przylegającego do miejsca planowanych garaży. Skarżący zakwestionowali też, jako nie mające oparcia w przepisach "poszerzenie strefy analizy terenu" tylko w tym celu, aby nawiązać do niedawno zrealizowanego budynku wielorodzinnego. Tymczasem budynek ten został wzniesiony w powiązaniu z enklawą terenów budownictwa wielorodzinnego rejonu ulicy (...) i ulicy (...), gdy tymczasem przedmiotową inwestycję inwestor planuje zrealizować w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego osiedla niskich domów jednorodzinnych. Skarżący podtrzymali też wszystkie inne zarzuty zawarte w swoim odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Wobec zakwestionowania przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji posiadania przez skarżących przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, należy w pierwszym rzędzie rozważyć tę kwestię. Gdyby bowiem stanowisko Kolegium okazało się trafne, to niedopuszczalne było ponowne rozpoznanie sprawy przez ten organ na skutek odwołania wniesionego przez małżonków G. Stosownie bowiem do przepisu art. 127 § 1 K.p.a. tylko stronie służy odwołanie. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji. O interesie prawnym, a co za tym idzie przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu decydują okoliczności konkretnej sprawy (zob. zachowującą aktualność uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995r . z. 5, poz. 154). Stwierdzając, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wskazali na czym polega naruszenie ich interesu prawnego w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji organ nie rozważył wystarczająco całego materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych. Skarżący wskazali bowiem, że są właścicielami jednej z zabudowanych domem jednorodzinnym działek położonych na terenie osiedla domów jednorodzinnych, a mianowicie działki nr (...) bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji - i to właśnie z tej strony, przy której będą realizowane garaże podziemne (mapy- k. 25, 130 oraz dane z ewidencji gruntów -k. 43). Skarżący swój przymiot strony wywodzą nie tylko z faktów wskazujących na ich interes faktyczny w tym postępowaniu (np. zacienienie działki, nasilenie ruchu pojazdów, obniżenie wartości nieruchomości) ale i z tego, że z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo ich małej działki budowlanej (około 250 m²) z terenem dużej inwestycji o charakterze budynku wielomieszkaniowego, może zachodzić oddziaływanie ujemne planowanej inwestycji na sposób zagospodarowania i korzystania z ich nieruchomości. Poza tym stanowisko Kolegium odnośnie niewykazania posiadania przez skarżących interesu prawnego nie było stanowcze, skoro organ nie zdecydował się na umorzenie postępowania odwoławczego, lecz zakończył postępowanie odwoławcze decyzją merytoryczną W konsekwencji przyznać także należy skarżącym legitymację skargową (art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Złożona przez skarżących skarga ma uzasadnione podstawy. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 7717 ze zm.) stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu wymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym przesłanki z punktu 1, polegającej na tym, że "co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". W myśl zaś § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie tych warunków, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać granice obszaru analizowanego oraz kryteria jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice (por. wyrok NSA z 17.01.2008r. sygn.akt II OSK 1872/06 , Lex nr 467129). Tych wymogów nie spełniają uzasadnienia organów I i II instancji, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organ I instancji odwołał się w uzasadnieniu swojej decyzji do analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu z dnia (...) kwietnia 2008r., która wykazała, że na terenie działki nr (...) położonej przy ul. (...) został zrealizowany budynek mieszkalny wielorodzinny i znajduje się on w obszarze analizowanym, "o czym świadczy mapa załączona do analizy". Brak natomiast omówienia w uzasadnieniu decyzji danych wynikających z tej analizy, w szczególności nie ma wyjaśnienia przyczyn przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Jest to niezbędne w sytuacji, gdy zarówno w załączniku graficznym do analizy jak i w części graficznej zaskarżonej decyzji obszar analizowany nie został wyznaczony - jak wymaga cytowany wyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego - wokół działki nr (...) stanowiącej teren inwestycji, czyli naokoło tej działki, lecz przybrał inną formę, w dodatku odmienną w każdym z tych dokumentów. Na mapie stanowiącej załącznik graficzny do ostatniej analizy z dnia (...) kwietnia 2008r. (k. 262 akt administracyjnych I instancji) obszarowi analizowanemu nadano formę prostokąta, który dzięki dłuższej parze boków sięga poprzez niezabudowane działki nr (...), nr (...), nr (...) i nr (...) aż poza granice działki nr (...), na której zlokalizowany jest nowopowstały, porównywany budynek wielomieszkaniowy. W dodatku działka nr (...), stanowiąca teren planowanej inwestycji, nie została umieszczona w samym centrum tak wyznaczonego obszaru analizowanego. Brak również danych odnośnie tego, w jakiej odległości od działki nr (...) wyznaczono teren analizowany oraz jaką szerokość ma front tej działki. Są to dane istotne, gdyż stosownie do treści § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. "granice obszaru analizowanego wyznacza się (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m". Organy I i II instancji nie zauważyły i tego, że w załączniku graficznym do decyzji z dnia 19 maja 2008r. (k. 308 akt administracyjnych) nie zostały zaznaczone granice obszaru analizowanego, lecz tylko czterema strzałkami wyznaczono jego kierunki i podano, że chodzi o odległości "3 x 50 m" z każdej strony. Uniemożliwia to sprawdzenie, czy porowównywany budynek wielomieszkaniowy na działce nr (...) znalazł się w obszarze analizowanym, czyli w promieniu 150 m wokół terenu planowanej inwestycji (dz. nr (...)). W załącznikach do poprzednich analiz granice terenu analizowanego wyznaczono przez zaznaczenie dokąd sięga promień terenu analizowanego "R" (k.184 i k. 230), przy czym zasięg obszaru analizowanego nie obejmował działki nr (...). W innych jeszcze dokumentach zasięg analizowanego terenu miał kształt elipsy. Organ odwoławczy utrzymując w mocy kwestionowaną decyzję organu I instancji obarczoną omówionymi wyżej wadami w zakresie ustaleń faktycznych i naruszeń prawa materialnego przeoczył, że sam zwracał uwagę na konieczność prawidłowego wytyczenia analizowanego terenu w uzasadnieniach poprzednich decyzji. Już same te uchybienia powodują konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji celem przeprowadzenia analizy, która wreszcie spełni wymagania zakreślone powołanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami wykonawczymi. Jeśli bowiem teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo, to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.11.2006r. sygn. IV SA/Wa 1504/06, Lex nr 302537). Brak właściwego określenia granic obszaru analizowanego uniemożliwia prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4.09.2007r., Lex 376849). Nie jest bowiem możliwe sprawdzenie rzetelności dokonanych obliczeń i ustaleń dotyczących funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z uwagi na błędy popełnione przy wyznaczaniu terenu analizowanego. Zatem tylko ogólnie należy wskazać, że stosownie do § 1 ust.1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a nie - jak przyjęto w analizie z dnia (...) kwietnia 2008r. -"do maksymalnie 55% powierzchni działki dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej przy ul. (...)" Wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest dopuszczalne, jeżeli wynika to z analizy. Powyższe uwagi dotyczą także zasad ustalania szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki (§ 7 i § 8 rozporządzenia wykonawczego) oraz obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4). Wadliwe jest też pozostawienie inwestorowi w decyzji wyboru czy realizuje budynek o dachu płaskim, czy też stromym; to nie inwestor ma oceniać, czy wybrana przez niego geometria dachu stanowi nawiązanie do geometrii dachów budynków w bezpośrednim sąsiedztwie. Według bowiem § 8 rozporządzenia, to organ powinien określić, czy dach ma być płaski względnie nachylony oraz ustalić (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachu, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) kierując się geometrią dachów występujących na obszarze analizowanym. W związku z zarzutami skargi, że nie można jako obiektu do porównania przyjmować budynku, który nie został jeszcze zasiedlony - wyjaśnić należy, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. II OSK 646/06 teza 4 ( Lex nr 322329) nawet stan surowy zamknięty można uznać za spełniający wymóg zabudowy w rozumieniu art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie określił na ilu poziomach pod ziemią chce zrealizować parking dla mieszkańców planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (k. 4 akt administracyjnych). Dopuszczenie zatem w zaskarżonej decyzji możliwości zrealizowania "dowolnej liczby kondygnacji podziemnych przeznaczonych na lokalizację miejsc parkingowych" bez wyjaśnienia w uzasadnieniu, jakimi kryteriami kierował się organ orzekający zezwalając na takie rozwiązanie uchyla się spod kontroli sądowej i narusza przepisy art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Należy tez przypomnieć, że wprawdzie dane podawane na etapie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy stanowią jedynie przewidywania inwestora (precyzyjne informacje przedłożone być mogą dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę) nie zwalnia to jednak inwestora od podania szacunkowych danych liczbowych (patrz teza 3 wyroku NSA z 16.10.2007r. sygn. II OSK 1401/06, Lex nr 394807). Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy organ orzekający winien wziąć pod rozwagę wszystkie powyższe uwagi. Powinien mieć też na względzie, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2006r. sygn. akt OSK 1440/05 (opublikowanym w ONSA/WSA z 2007r z. 6, poz 143) pojecie działki dostępnej z tej samej drogi publicznej użyte w przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza zawężenia dokonywania oceny na podstawie zabudowy działek położonych przy tej samej drodze publicznej, przy której położony jest teren inwestycji. Ze wskazań art. 2 pkt 14 ustawy wynika bowiem, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. "Działka sąsiednia zatem musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co jednak zapewnia nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie". Z kolei z przepisu § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. wynika, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się, biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma działka objęta wnioskiem. W przeciwnym razie obszar analizowany musiałby obejmować pas ciągnący się wzdłuż drogi publicznej dostępnej z działki objętej wnioskiem, a nie obszar wokół działki budowlanej, wskazanej we wniosku wyznaczony ściśle określonymi granicami, o których mowa w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia ( wyrok NSA z 15 listopada 2007r., sygn. II OSK 1508/06). Należy tez podkreślić, że w mieście na prawach powiatu, w granicach kompetencji przyznanych na podstawie art. 60 i art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 92 ust.1 pkt 2 ustawy samorządzie powiatowym, całe postępowanie niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy jest uprawniony prowadzić jeden organ, to jest prezydent miasta będący jednocześnie starostą. Ustalenia poczynione na gruncie przepisów odrębnych w związku z wykonywaniem funkcji, w tym zarządcy dróg publicznych w granicach miasta, nie przybierają formy postanowienia (taki akt bowiem wydaje się w myśl art. 106 K.p.a. w razie współdziałania różnych organów) lecz będą stanowiły część podstawy faktycznej orzeczenia kończącego postępowanie i- jako takie- mogą zostać poddane kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 6.09.2007r. II OSK 776/06, Lex nr 360131 i teza 4 wyroku NSA z 16.10.2007r. II OSK 1401/06, Lex nr 394804). Z wymienionych względów, na podstawie art. 154 § 1 pkt 1 lit. a i c. / p.p.s.a należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a, a o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a. /-/ D. Rzyminiak -Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ W.Batorowicz BR