II SA/Po 91/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Grzegorza i Krzysztofa prowadzących działalność gospodarczą pod firmą Grzegorz i Krzysztof na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia października 2015 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych; I. oddala skargę, II. przyznaje adwokatowi Patrycji od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych 40/100) w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych 40/100) tytułem podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia lipca 2015 r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1356, z późn. zm. - dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości), Prezydent Miasta (dalej również: Prezydent) cofnął udzielone Krzysztofowi i Grzegorzowi zezwolenie z dnia grudnia 2012 roku na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie. W uzasadnieniu Prezydent podniósł, że pismem z dnia marca 2015 roku zostało wszczęte na wniosek Sądu Rejonowego w Poznaniu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie z powodu sprzedaży w dniu października 2013 roku alkoholu osobie nieletniej przez sprzedawcę. Wyrokiem nakazowym z dnia 5 listopada 2014 roku sprzedawcę Zofię uznano za winną tego, że w dniu października 2013 roku w sklepie sprzedała alkohol w postaci czterech butelek wódki o nazwie "Barmańska" osobie nieletniej. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta wnieśli Grzegorz i Krzysztof, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: Kolegium), na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856) oraz art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że istotą sprawy było ustalenie czy w sprawie rzeczywiście doszło do sprzedaży alkoholu na rzecz osoby nieletniej. Powyższe rozstrzygnął Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto Wydział III Karny w wyroku z dnia 5 listopada 2014 roku potwierdzając fakt sprzedaży. Organ jednocześnie podkreślił, że nie ma znaczenia czy sprzedawca został ukarany, a wiążące są dla niego ustalenia sądu. Nadto organ uznał, że nawet jednorazowa sprzedaż aktualizuje hipotezę art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i zapobieganiu alkoholizmowi i między innymi stąd ustawodawca wyposażył handlujących alkoholami w prawa – nie obowiązek – do żądania od kupującego okazania dokumentu tożsamości. Sprzedawca niekorzystający z tego prawa bierze na siebie odpowiedzialność za ewentualne nabycie alkoholu przez nieletniego. W datowanej dnia stycznia 2016 roku skardze na powyższą decyzję skarżący Grzegorz i Krzysztof wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez: 1. rażące uchybienie normie z art. 7 KPA oraz z art. 77 § 1 KPA oraz 78 § 1 KPA tj. zasady prawdy materialnej poprzez pominięcie oraz nie rozpoznanie wniosków dowodowych skarżących, 2. uchybienie normie z art. 6 i 8 KPA tj. zasady legalizmu działania administracji publicznej oraz zasady pogłębiania zaufania w związku z uchybieniom normy art. 64 § 2 KPA, 3. uchybienie normie z art. 12 KPA tj. zasady bezpośredniości oraz zasady wnikliwości postępowania poprzez pominięcie oraz nierozpoznanie podstawowych wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, 4. uchybienie normie z art. 10 § 1 KPA tj. zasadzie czynnego udziału strony poprzez zaniechanie wyznaczenia stronie terminu do końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym, 5. uchybienie normie z art. 8 KPA tj. zasady pogłębiania zaufania poprzez prowadzenie postępowania w sposób lekceważący wobec wniosków zgłaszanych przez stronę, z naruszeniem rzetelności, obiektywizmu i przejrzystości podejmowanych przez organ I instancji działań, 6. uchybienie normie z art. 14 KPA tj. zasady pisemności prowadzenia postępowania poprzez rażące braki w dokumentacji niniejszej sprawy, 7. uchybienie normie z art. 12 KPA tj. zasady ekonomiki prowadzenia postępowania poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i generujący wysokie koszty, 8. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (KPA), polegające na niedokonaniu wszelkich czynności niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy; 9. art. 7 KPA, polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu obywatela; 10. art. 12 § 1 KPA, polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania; 11. art. 138 § 1 pkt 1 KPA, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, która została wydana w oparciu o niewłaściwą wykładnię przepisów prawa materialnego; a także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 12. art. 15 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, polegające na dokonaniu niewłaściwej wykładni przepisu 13. art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, polegające na dokonaniu niewłaściwej wykładni przepisu; 14. art. 43 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, polegające na dokonaniu niewłaściwej wykładni przepisu. W odpowiedzi na powyższe organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 27 grudnia 2016 roku pełnomocnik skarżących adwokat Patrycja uzupełniła skargę i zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 18 ust. 10 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi (Dz. U z 2016 r. poz. 487 - zwana dalej Ustawą), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten przewiduje obowiązek cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nawet w przypadku stwierdzenia jednorazowej sprzedaży takiego napoju osobie nieletniej, podczas, gdy z wykładni celowościowej, logicznej i gramatycznej przedmiotowego przepisu wynika, że wolą ustawodawcy było, aby cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych następowało w przypadku powtarzających się zdarzeń nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a nie wówczas gdy było to jedynie jednorazowe działanie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia października 2015 roku w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, wobec jego bezprzedmiotowości; W uzasadnieniu wskazano, że naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nastąpiło poprzez błędną wykładnię ww. przepisu, polegającą na przyjęciu, że przepis ten przewiduje obowiązek cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nawet w przypadku stwierdzenia jednorazowej sprzedaży takiego napoju osobie nieletniej. Strona argumentowała, że ustawodawca przewidział sankcję w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku, gdy zdarzenia takie powtarzają się, a nie wówczas gdy jest to jednorazowe zachowanie. Pełnomocnik wyjaśniała, że z wykładni gramatycznej tego zapisu wynika, że wolą ustawodawcy jest, aby zezwolenia zostało cofnięte w przypadku powtarzających się zdarzeń "nieprzestrzegania zasad sprzedaży napojów alkoholowych", a nie wówczas gdy zachowania te mają charakter jednorazowy. Gdyby miało być przeciwnie, racjonalny ustawodawca wyraźnie wskazałby tę okoliczność. Zastosowanie liczby mnogiej w wyrażeniu "nieprzestrzegania zasad" przesądza o ustanowieniu sankcji cofnięcia zezwolenia w przypadku wielokrotności naruszenia tych zasad. Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, tym samym wykluczonym jest przyjęcie wykładni przedmiotowego przepisu, pozostającej w sprzeczności z jej wykładnią gramatyczną, celowościową i logiczną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia października 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta o cofnięciu skarżącym zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W zakresie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1286), od blisko dekady można mówić o utrwalonej wykładni powołanego przepisu. Zgodnie z dominującym stanowiskiem sądów administracyjnych jedyną przesłanką zastosowania powołanego przepisu jest obiektywne nieprzestrzeganie przez przedsiębiorcę ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w tym zakazów i ograniczeń tej sprzedaży przewidzianych w ustawie. Ustawodawca nie różnicuje przy tym skutków nieprzestrzegania warunków sprzedaży napojów alkoholowych od stopnia szkodliwości społecznej konkretnego naruszenia ani też od ilości dokonanych naruszeń. Zatem każda, nawet jednorazowa, sprzedaż napoju alkoholowego osobie nieletniej, w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej, stanowi nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych i jest podstawą do cofnięcia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi przez uprawniony organ (zob. wyroki NSA: z dnia 17 sierpnia 2011 r. II GSK 769/10, z dnia 4 lutego 2011 r. II GSK 166/10, z dnia 7 grudnia 2010 r. II GSK 971/09, z dnia 21 października 2009 r. II GSK 149/09). W myśl art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży podlega cofnięciu w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Wypada bowiem zauważyć, że cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi jeden z instrumentów w walce ze zjawiskiem alkoholizmu i stanowi sankcję administracyjną za naruszenie zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom do lat 18, ustanowionego w art. 15 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. W związku z tym dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy nie ma znaczenia wina sprzedawcy, nie jest też ważne, czy przedsiębiorca miał świadomość, że dokonuje sprzedaży napoju alkoholowego osobie nieletniej, jak też, czy dokonał sprzedaży osobiście, czy przez zatrudnionego pracownika, na którego działanie nie miał wpływu w momencie dokonywania sprzedaży i w końcu nie ma znaczenia ewentualny aspekt ekonomiczny. Przeciwdziałanie zjawiskom społecznym, takim jak alkoholizm nie może bowiem podlegać relatywizacji w zderzeniu z interesem ekonomicznym podmiotu gospodarczego. Z treści art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika bowiem, iż nadrzędnym celem powołanej ustawy jest ochrona prawidłowego fizycznego, psychicznego i społecznego rozwoju społeczeństwa. Oznacza to, że celem cofnięcia zezwolenia nie jest tylko spowodowanie dolegliwości dla naruszającego prawo, ale przede wszystkim zapewnienie ochrony (w tym ochrony prewencyjnej) wartości i dóbr, w które godziło naruszanie warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Dlatego też, mimo, że omawiany przepis jakkolwiek zawiera dość restryktywne rozwiązanie, to nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wynikającej z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Ratio legis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest dążenie do eliminowania z obrotu napojami alkoholowymi tych przedsiębiorców, którzy dopuszczają się naruszeń zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Przedsiębiorca, który sprzedał piwo osobie nieletniej, chociażby jednokrotnie, nie daje rękojmi, że nie będzie tak postępował w przyszłości, a tym samym nie daje rękojmi należytej realizacji zadań wynikających z powołanej ustawy. Dlatego też w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad obrotem napojami alkoholowymi, można wyciągnąć dalej idące konsekwencje, sprowadzające się w efekcie do cofnięcia nie tylko zezwolenia, z którym związane jest naruszenie, ale także pozostałych zezwoleń udzielonych podmiotowi i dotyczących danego punktu handlowego (por. uchwała NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 2/07). Tak więc przedsiębiorca z uwagi na rodzaj chronionego dobra, jak też z uwagi na fakt, iż dochowanie ustawowych zasad dystrybuowania napojów alkoholowych w istocie jest uzależnione od sprzedawcy tych napojów, jest zobowiązany zorganizować sprzedaż napojów alkoholowych w taki sposób, aby nie doszło do naruszenia zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie. Toteż ryzyko ewentualnej utraty (na jakiś czas) zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi obciążą wyłącznie tego przedsiębiorcę. Należy jednak zauważyć, iż przedsiębiorca ma możliwość uniknięcia negatywnych konsekwencji cofnięcia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi. Na mocy art. 15 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedawca ma bowiem prawo do wylegitymowania nabywcy napoju alkoholowego. Skorzystanie z tego uprawnienia zależy wyłącznie od woli sprzedawcy i przysługuje bez względu na sposób postrzegania wieku osoby kupującej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż prawomocnym wyrokiem Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto w Poznaniu Wydział III Karny w wyroku z dnia 5 listopada 2014 roku stwierdził fakt sprzedaży w sklepie skarżących przez Zofię alkoholu osobie nieletniej. Rozpoznając przedmiotową sprawę organ II instancji dokonał szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. W szczególności przytoczył dowody, które uznał za wiarygodne i które – zdaniem organu odwoławczego – wskazują, iż Zofia dokonała sprzedaży wódki "Barmańska" osobom nieletnim. Zauważyć należy, iż dowody te zostały zgromadzone już na etapie postępowania przed organem I instancji Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty jest pogląd, że materiały dowodowe zebrane w postępowaniu karnym w szczególności takie jak protokoły z przesłuchania świadków mogą być, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., wykorzystane w sprawie administracyjnej pod warunkiem, że są rozpatrywane według reguł dowodowych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2002 r. III SA 746/02, 21 czerwca 2007 II GSK 58/07 dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl). Ustalenia Sądu Rejonowego Poznań – Stare Miasto w Poznaniu są wiążące dla organu administracji publicznej w zakresie winy sprzedawcy orzeczonej wyrokiem karnym i nie podlegają weryfikacji w odróżnieniu od innych faktów w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić należy, iż w toku postępowania odwoławczego Kolegium nie przeprowadzało żadnych nowych dowodów, nie wzbogaciło postępowania o nowe dokumenty, a sprawę rozpatrzyło w oparciu o dowody, które skarżącej były znane. W takiej sytuacji nie ziściły się przesłanki wskazane w art. 138 § 2, które nakazywałyby uchylenie decyzji organu I instancji. Nie wystąpiła bowiem konieczność wyjaśnienia istotnego zakresu sprawy, niezbędnego dla jej załatwienia. Nie została zatem naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co również podnosili skarżący. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II wyroku na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800).