II SA/Po 94/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 2018 r. nr nr [...] znak: [...] odmawiającej A. J. ustalenia warunków zabudowy dla budowy zagrody składającej się z budynku mieszkalnego właściciela gospodarstwa, budynku magazynowo – mieszkalnego z częścią mieszkalną dla pracownika gospodarstwa oraz budynku gospodarczego, na działce nr [...], ark. [...], obr. M. , położonej w P. przy ul. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach. Ww. decyzją z [...] 2018 r. Prezydent Miasta P. odmówił A. J. ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Organ wskazał, że inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: u.p.z.p.), albowiem nie jest związana z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym i nie będzie stanowiła zorganizowanej całości gospodarczej. Jednocześnie inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz innych parametrów zabudowy. W wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się bowiem wyłącznie jedna nieruchomość zabudowana, na której usytuowane są obiekty infrastruktury technicznej. A. J. odwołując się od powyższej decyzji zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, sprzeczną z tezą wyroku NSA z 16 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1440/15, a także naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nieuwzględnienie okoliczności pozwalających na wydanie decyzji pozytywnej. SKO w P. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję na wstępie przytoczyło przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Następnie wyjaśniło, że przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wskazało, że ratio legis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. Brak zasadności wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej ma miejsce wówczas, gdy planowana inwestycja nie zmierza do uzupełnienia własnego siedliska inwestora w ramach rodzinnego gospodarstwa rolnego. Z uwagi na brak legalnej definicji pojęcia zabudowy zagrodowej przyjmuje się, że zabudowa zagrodowa to budynki znajdujące się na określonym terenie, zaś zagroda to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi. Zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Aby mówić o zabudowie zagrodowej musi istnieć funkcjonalne połączenie budynków o wielu przeznaczeniach (mieszkalnego, gospodarskiego, inwentarskiego) na obszarze jednego podwórza. Kolegium podzieliło rozważania organu I instancji odnoszące się do uwzględnienia pojęcia gospodarstwa w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego. Dalej wskazało, że inwestor domaga się ustalenia warunków zabudowy dla zagrody składającej się z budynku mieszkalnego właściciela gospodarstwa, budynku magazynowo - mieszkalnego, z częścią mieszkalną dla pracownika gospodarstwa oraz budynku gospodarczego, przewidzianych do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obr. [...], w P. przy ul. [...]. Zaznaczyło, że jedno gospodarstwo rolne może mieć jedną działkę siedliskową. Z akt sprawy wynika zaś, że miejsce zamieszkania strony jest przy ul. [...] w P., które jest położone w znacznej odległości od terenu inwestycji i od pozostałych gruntów dzierżawionych przez stronę (grunty w gm. L. – ok. 300 km od P.). Zdaniem SKO skarżący w żaden sposób nie wykazał, czy i jakie prowadzi gospodarstwo rolne, jak i że planowana inwestycja ma być z tym gospodarstwem rolnym związana. Nie jest rolą organu prowadzącego postępowanie wyjaśnianie zakresu związania planowanej inwestycji z prowadzonym przez wnioskodawcę gospodarstwem rolnym. Należy to do inwestora. Słusznie uznał więc organ I instancji, że projektowanej inwestycji nie można zaliczyć do zabudowy zagrodowej. Realizacja inwestycji byłaby możliwa tylko w przypadku jednoznacznego wykazania, że inwestycja ta pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością rolniczą, a nowo powstałe obiekty będą służyły zarówno funkcji mieszkaniowej, jak i stanowić będą uzupełnienie obiektów służących prowadzonej działalności rolniczej. Strona wykazała zaś jedynie, że posiada (dzierżawi) grunty rolne, których powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w mieście. Ustalenia te są jednak niewystarczające do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że w związku z powyższym należało ustalić, czy inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem organu, w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, która mogłaby stanowić podstawę wyznaczenia parametrów zabudowy wnioskowanej inwestycji. Równocześnie potwierdzono, że działka inwestycyjna posiada pośredni dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Kolegium uznało też, że inwestor chcąc zaopatrzyć przyszłą inwestycje w wodę z nowego oddzielnego ujęcia, nie powinien był poprzestać na zapewnieniu złożonym w tym przedmiocie, nawet w sytuacji, gdy zapewnienie to składa spółka wodna, nie będąca jednostką komunalną. Nie wypełnia to znamion art. 1 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Kolegium zaznaczyło, odnosząc się do wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., że inwestycja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze, gdyż grunty położone w granicach miast są z tego wymogu wyłączone. SKO nie dopatrzyło się również niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Reasumując stwierdzono, że istniały podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. A. J. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podniósł, iż Kolegium nie wyjaśniło, co rozumie przez pojęcie działki siedliskowej i błędnie zinterpretowało pojęcie zabudowy zagrodowej. Zdaniem skarżącego, definicja zabudowy zagrodowej została zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący zaznaczył, że posiadanie mieszkania w budynku wielorodzinnym nie jest równoznaczne z posiadaniem działki siedliskowej. Zaznaczył, że wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, ponieważ nie posiada działki siedliskowej tj. działki zabudowanej zabudową zagrodową. Dodał, że prowadzi gospodarstwo rolne, działalność rolniczą związaną z produkcją i sprzedażą siana. Wskazał też, że M. P. ustanowiło na jego rzecz odpłatną służebność drogi koniecznej przez co uzyskał dostęp do drogi publicznej, a następnie Prezydent Miasta P. odmówił mu ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie skarżącego przejawem nieuczciwości ze strony organu jest ustalenie opłaty za służebność w kwocie [...]zł dla działki, na której nie może zostać zrealizowana zabudowa. Skarżący podniósł też, że SKO w P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołało nieadekwatne dla sprawy wyroki sądowe. Ponadto organy orzekające nie udowodniły, że inwestor nie prowadzi gospodarstwa rolnego i nie jest rolnikiem. Doszło więc, w ocenie skarżącego, do naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Dlatego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę jako bezzasadną należało oddalić. Sąd uznał, że organy orzekające prawidłowo stwierdziły, że planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.), a także, że nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu wśród działek sąsiednich (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Istotą sporu pomiędzy organami orzekającymi a inwestorem A. J. była kwestia, czy przedmiotowa inwestycja w postaci – jak określił to sam inwestor - budowy zagrody składającej się z budynku mieszkalnego właściciela gospodarstwa, budynku magazynowo – mieszkalnego z częścią mieszkalną dla pracownika gospodarstwa oraz budynku gospodarczego, na działce nr [...], ark. [...], obr. [...], położonej w P. przy ul. [...], ma charakter zabudowy zagrodowej. W konsekwencji zaś, wziąwszy pod uwagę, że inwestor dzierżawi grunty łącznie o pow. przeszło 17 ha, powinien znaleźć zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który pozwala na odstąpienie od wymogu dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) do zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy i trafnie do niego zastosowały przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i odstąpiły od zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Sąd uznał, że organy I i II instancji dokonały trafnej wykładni ww. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Warunkiem zastosowania ust. 4 art. 61 u.p.z.p. jest ustalenie, że: po pierwsze - inwestor planuje zabudowę zagrodową, po drugie - prowadzi on gospodarstwo rolne i po trzecie - gospodarstwo to ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie). Przepisy u.p.z.p. nie zawierają legalnej definicji zabudowy zagrodowej, natomiast w orzecznictwie ugruntował się pogląd, zgodnie z którym przez zabudowę zagrodową należy rozumieć zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy przy tym rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej, obejmującej grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego - art. 55ł kodeksu cywilnego (por. wyroki NSA: z 24.01.2019 r. , sygn. II OSK 398/17, z 21.11.2018 r., sygn. II OSK 276/18; z 19.09.2017 r. sygn. II OSK 2267/16, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W każdej więc sprawie, w której zachodzi możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., rozważenia wymaga, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową w rozumieniu wskazanych przepisów oraz czy i z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego jest ona funkcjonalnie związana, czy ta powierzchnia nawet położona w innej gminie jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z 21.12.2007r., sygn. II OSK 1723/06, dostępny j.w.). W niniejszej sprawie odmowa zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nastąpiła z powodu przyjęcia, iż w istocie w sprawie nie mamy do czynienie z zabudową zagrodową, gdyż brak jest związku funkcjonalnego pomiędzy gospodarstwem rolnym skarżącego, a planowaną w ramach zabudowy zagrodowej inwestycją. Nie jest sporne w sprawie, że A. J. jest właścicielem gospodarstwa rolnego. Zajmuje się produkcją rolną w zakresie zasiewu zbóż oraz gospodarki pastwiskowej na gruntach, których jest właścicielem lub dzierżawcą. W ramach planowanej zabudowy zagrodowej skarżący ma zamiar prowadzić produkcję rolną zasiewu zbóż, a w pomieszczeniach gospodarczych magazynować słomę i siano. Ustalono, że A. J. jest dzierżawcą gruntów rolnych w gm. L. o łącznej pow. ok. [...] ha oraz działek na [...] i Umultowie w P. nr [...], nr [...] i nr [...]. Grunty w gm. L. oddalone są od P. o ok. 300 km. Działka nr [...] w P. na Umultowie zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a działka nr [...] na Umultowie została podzielona w 2016 r. na działki nr [...] i [...], które również są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Podsumowując A. J. dysponuje gruntami rolnymi o pow. [...] w gm. L., a w mieście P. o pow. [...] ha (w tym działka objęta wnioskiem). Mając powyższe na względzie trafnie organy orzekające przyjęły, że skoro zasadnicza część gruntów należących do A. J. położona jest w znacznej odległości od miasta P. i tym samym od pozostałych działek, w tym działki objętej planowaną inwestycją, nie sposób uznać, by działka nr [...] położona przy ul. [...] w P. (M. ) mogła stanowić centrum gospodarstwa rolnego skarżącego i być zapleczem dla gospodarstwa rolnego oddalonego o ok. 300 km, położonego w województwie mazowieckim. Podkreślono słusznie, że gospodarstwo rolne tworzy pewną całość produkcyjną, a związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie. Prezydent Miasta P. w swej decyzji podkreślił trafnie, że w kontekście wymagań dotyczących uprawy, zbiorów i magazynowania oraz ich obsługi sprzęt i maszyny rolnicze usytuowane na wnioskowanej działce (w P.), organizacja łączności gospodarczej z nieruchomościami położonymi w woj. mazowieckim, stanowiącym 97% gospodarstwa rolnego wydaje się nierealna. W sytuacji lokalizacji przeważającej części gospodarstwa rolnego w dużym oddaleniu od działki objętej planowaną inwestycją, trudno mówić o zorganizowanej całości gospodarczej. Koncentracja praktycznie całego gospodarstwa rolnego w innej gminie i województwie, w znacznej odległości od zagrody wskazuje, że intencją wnioskodawcy jest zainicjowanie realizacji budynku mieszkalnego na niezabudowanych terenach przy ul. [...] w P., a nie umożliwienie funkcjonowania gospodarstwa rolnego jako całości. Słusznie więc organy orzekające w stanie faktycznym niniejszej sprawy uznały, że brak jest podstaw do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a tym samym odstąpienia od wymogu dobrego sąsiedztwa. Ten zaś wymóg, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stał się zasadniczą podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. W promieniu bowiem 270 m (3 x 90 m), jako trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...], brak jest zabudowy podobnej, która stanowiłaby punkt odniesienia dla zabudowy planowanej. Jak prawidłowo ustaliły organy jedynie na działce nr [...] przy ul. [...] znajdują się obiekty infrastruktury technicznej. Na pozostałym zaś terenie znajduje się zieleń otwarta. Planowana zabudowa w postaci budowy zagrodowej składającej się z budynku mieszkalnego właściciela gospodarstwa, budynku magazynowo - mieszkalnego z częścią mieszkalną dla pracownika gospodarstwa oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. nie spełnia podstawowego wymogu kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutu skarżącego ustanowienia na jego rzecz służebności drogowej (umowa z M. P.) stwierdzić należy, iż ów zarzut wykracza poza granice sprawy. Sąd może jedynie stwierdzić, że samo zawarcie tego rodzaju umowy cywilnoprawnej nie stanowi gwarancji uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Przesądza jedynie o spełnieniu przez skarżącego warunku dostępu (pośredniego) terenu inwestycyjnego do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Również spełnienie pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. 3-5 u.p.z.p. zagwarantowane wystarczające uzbrojenie terenu inwestycji, brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (z uwagi na lokalizację działki o obrębie miasta) oraz nienaruszenie przepisów odrębnych, z uwagi na niespełnienie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, nie pozwoliło organom orzekającym na ustalenie warunków dla planowanej inwestycji. W tym stanie rzeczy, Sąd uznawszy skargę za niezasadną orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).