II SA/Po 948/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant: ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2015r. Nr ... w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję II SA/Po 948/15 Uzasadnienie Decyzją z dnia ... 2015 r. Nr ... r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy S. z dnia ... 2015 r. Nr ..., odmawiającą B. J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem, Z. W.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że B. J. złożyła w dniu 20 lutego 2015 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, Z. W.. Burmistrz Gminy S., na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), dalej u.ś.r., odmówił przyznania B. J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem, wskazując że niepełnosprawność Z. W. powstała w wieku 71 lat. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, który orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawna po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Rozpoznając odwołanie skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo dopatrzył się w przedmiotowej sprawie wystąpienia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymienionej w zrt. 17 ust. 1b u.ś.r., skoro w dacie wydawania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 23 kwietnia 2008 r. Z. W. miał 71 lat, a zgodnie z art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny napisał, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1 b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznającej świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność nie powstała w okresie dzieciństwa, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki. Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi B. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.. W skardze skarżąca podała, że odmówienie jej pomocy finansowej w formie świadczenia pielęgnacyjnego jest niesprawiedliwe, bowiem przepis na który powołują się organy administracyjne został uznany za niezgodny z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na gruncie obowiązujących przepisów, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność jej ojca, powstała po zakończeniu nauki w szkole, jak i po ukończeniu przez niego 18 roku życia, z zatem w jaki sposób ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego wpłynął na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Organ odwoławczy argumentował, że z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 wynika, iż skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Zdaniem organu odwoławczego, Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii, powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Sąd nie podziela powyższej interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego dokonanej przez organ odwoławczy. W punkcie 2. sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł: "Art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Powyższe oznacza, że Trybunał konstytucyjny wprost stwierdził niekonstytucyjność ww. przepisu u.ś.r. w zakresie zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104). Istotą rozstrzygnięcia wyroku wydanego w sprawie K 38/13 jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny, uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). Tak więc wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, jasno i bez wątpliwości mówi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Nie jest zatem właściwa ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej. Przeciwnie, wynika z niego, że organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w obecnym stanie prawnym (tj. dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organy z tego obowiązku się nie wywiązały, skupiając swoją uwagę wyłącznie na uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bez analizy jego wiążącej sentencji. Organ odwoławczy, przed wydaniem decyzji powinien więc zbadać, czy wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną, a zatem czy skarżąca jest osobą, która zrezygnowała z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny. Ze swej istoty stwierdzenie niekonstytucyjności tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok o sygnaturze K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, tj. od dnia 23 października 2014 r. Przytoczona wyżej treść punktu 2 sentencji wyroku jest jasna i nie budzi wątpliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest, w ocenie Sądu, sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają bowiem uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. W tej konkretnej sprawie organy nie ustaliły treści normy prawnej, na podstawie której mogły i miały obowiązek rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia z art. 17 u.ś.r. Faktem jest, że wejście w życie takiego wyroku, który tak jak w przedmiotowej sprawie ma charakter zakresowy negatywny, samo w sobie nie tworzy nowych przepisów prawa. Poważnym błędem jest jednak twierdzenie, że ten fakt prawny nie modyfikuje przepisów już uchwalonych przez ustawodawcę tak, aby również w czasie oczekiwania na wprowadzenie nowych rozwiązań systemowych w ustawie o świadczeniach rodzinnych wszyscy opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych, tj. zarówno tych, które stały się niepełnosprawne przed i po ukończeniu 18 lat, byli traktowani jednakowo. Tym samym, przytaczany przez organ odwoławczy fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie stoi w sprzeczności z przedstawionym wyżej stanowiskiem Sądu. Fragment ten można rozumieć wyłącznie jako zgłoszony przez Trybunał Konstytucyjny postulat podjęcia bezzwłocznych działań ustawodawczych, które w przyszłości doprowadzą do kompleksowego zreformowania systemu świadczeń dla osób i opiekunów osób niepełnosprawnych w sposób zasygnalizowany przez Trybunał konstytucyjny. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. Nadmienić należy, że stanowisko sądów administracyjnych w przypadkach analogicznych jak w niniejszej sprawie jest jednolite (zob. m.in. wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., II SA/Bd 366/15, z dnia 16 czerwca 2015 r., II SA/Bd 434/15 i z dnia 24 czerwca 2015 r., II SA/Bd 327/15, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Go 818/14, w P. z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Po 969/14, w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1022/14, w Łodzi z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Łd 1034/14, w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., II SA/Ol 623/15, w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., VIII SA/Wa 1026/14, z dnia 13 stycznia 2015 r., I SA/Wa 3139/14, z dnia 21 października 2015 r., VII SA/Wa 237/15, w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r., III SA/Gd 551/15, w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1029/14, dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić wskazówki interpretacyjne Sądu dotyczące wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygnaturze K 38/13, zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a następnie dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r., przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten w ustępie 1b został uznany za niekonstytucyjny. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.