II SA/Po 963/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zbycia części udziałów spółce prawa handlowego postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić M. O. kwotę [...]zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi /-/ J.Szuma Pismem z dnia [...] września 2017 r. M. O. (zwane dalej także "skarżącym M."), reprezentowana przez Burmistrza, wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 13 kwietnia 2005 r., [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy pomiędzy M. O. a [...] sp. z o.o. określającą formułę przystąpienia [...] sp. z o.o. do zakładu [...] sp. z o.o. w O.. Skarżące M. wystąpiło zarazem o orzeczenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem (ze względu na zaistnienie przesłanek nieważności). W skardze przedstawiono szereg zarzutów przeciwko uchwale. Skarżące M. wskazało, że wywołała ona daleko idące konsekwencje – pozwoliła na zawarcie przez wcześniejszego Burmistrza J. Ł. umowy pomiędzy M. O. a [...] sp. z o.o. (obecnie S.A.), na mocy której M. wyzbyło się de facto kontroli nad spółką stanowiącą mienie komunalne. Ostatnią kwestię skarżące Miasto uwypukliło w kontekście wystąpienia po jej stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez jej Przewodniczącego, uznała zarzuty skargi za zasadne. Przesłała także uchwałę, w której wyraziła poparcie dla działań Burmistrza w sprawie uzyskania kontroli M. O. nad spółką [...] sp. z o.o. Zarządzeniem z dnia 13 listopada 2017 r. sędzia sprawozdawca polecił wezwać Przewodniczącego Rady Miasta do nadesłania uporządkowanych i ponumerowanych akt administracyjnych, albowiem nadesłano akta jedynie w fotokopiach, do tego nieczytelnych. Wezwano także Przewodniczącego do jednoznacznego zajęcia stanowiska, co do żądania procesowego odnoszącego się do skargi. Powyższym zarządzeniem polecono wezwać nadto pełnomocnika skarżącego Miasta do wykazania, czy przed złożeniem skargi wniesione zostało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały stosownie do art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, według brzmienia obowiązującego do dnia 31 maja 2017 r. (wówczas tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej "u.s.g") w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935). Dnia 21 listopada 2017 r. wpłynęło do akt stanowisko pełnomocnika skarżącego Miasta, w którym wyjaśnił on, że nie przed złożeniem skargi nie wezwano Rady do usunięcia naruszenia prawa, albowiem postępowanie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wszczęto po 1 czerwca 2017 r., a więc w chwili obowiązywania art. 101 u.s.g. w obecnym brzmieniu nie wymagającym takiego wezwania. Dnia 27 listopada 2017 r. Przewodniczący Rady Miasta nadesłał akta administracyjne. Jednocześnie wyjaśnił, że stoi na stanowisku, że zaskarżona uchwała narusza prawo, jednakże stosownie do art. 94 ust. 2 u.s.g. Rada nie ma kompetencji do orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu przede wszystkim z powodu nie wypełnienia wymagań formalnych do jej wniesienia. Skarga Miasta i Gminy [...] złożona została w oparciu o art. 101 u.s.g. Podstawę taką wprost wskazano w jej treści. Art. 101 u.s.g. podlegał w ostatnim okresie nowelizacji. W obecnym jego brzmieniu, co zauważył pełnomocnik skarżącego Miasta w piśmie z dnia 17 listopada 2017 r., wniesienie skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że w myśl przepisów przejściowych ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (wskazanej wyżej) przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym tą nowelizacją stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu jej wejścia, a więc po 1 czerwca 2017 r. (zob. art. 17 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z dnia 13 kwietnia 2005 r. Stosuje się do niej zatem art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Przepis ten stanowił wówczas, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Miasto i Gmina [...] wnosząc skargę na uchwałę Rady Miasta nie wyczerpała zatem warunku formalnego obejmującego złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jest to wystarczający powód odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "P.p.s.a.") (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2017 r., II OSK 2034/17 oraz z dnia 6 czerwca 2017 r., II OZ 581/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie Sąd wyjaśnia, że skarga podlega odrzuceniu także z innej przyczyny (art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.). Jak wskazano, art. 101 ust. 1 u.s.g. uzależnia prawo do wniesienia skargi od wykazania, że naruszone zostały interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę. W niniejszej sprawie skargę składa M. O., która w ten sposób kwestionuje uchwałę własnego organu – Rady Miejskiej. M. i Gmina reprezentowana jest z kolei przez Burmistrza (art. 31 u.s.g.), przy czym tenże jest zarazem podmiotem, którego zadaniem jest wykonywanie uchwał rady gminy (art. 30 ust. 1 u.s.g.). Z tego powodu w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ wykonawczy gminy nie jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę rady jego własnej gminy (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2009 r., I OSK 1584/09 oraz z dnia 20 października 2017 r., II OSK 2585/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać w tym miejscu także należy, że nie zmienia powyższego nawet uznanie, iż podmiotem wnoszącym skargę jest nie tyle organ wykonawczy, ale sama gmina. W prawo do wniesienia skargi na rzecz interesu publicznego ustawodawca wyraźnie wyposażył określone tylko podmioty, do których należą przede wszystkim organ nadzoru (wojewoda) (zob. art. 93 ust. 1 zd. 2 u.s.g.) oraz prokurator (art. 53 § 3 P.p.s.a.). Ustawa o samorządzie gminnym uprawnia gminę do wniesienia skargi jedynie na rozstrzygnięcie nadzorcze jej dotyczące (art. 98 ust. 3 u.s.g.). W ocenie Sądu systemowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że gmina nie może żądać kontroli legalności uchwały jej własnej rady. Zadania w tym zakresie przysługują bowiem innym podmiotom, w szczególności wojewodzie. Nie może także ujść z pola widzenia, że w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy bądź rada gminy uznaje, że podjęto uchwałę z naruszeniem prawa, organy te mogą poinformować o tym fakcie wojewodę; wreszcie zainteresowana rada może własną uchwałę w każdym czasie uchylić. Z wymienionych wyżej względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a nadto także art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia. Postanowienie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 58 § 3 P.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. /-/ J.Szuma