II SA/Po 975/13

Dnia 28 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 roku sprawy ze skargi L. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A w K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2013 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Państwowy Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy, po przeprowadzeniu w firmie A w K., w dniach 24 maja i 28 maja 2013r. oraz 4, 5 i 14 czerwca 2013r. kontroli, wydał w dniu [...] czerwca 2013r, na podstawie art. 11 pkt 8 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2012r., poz. 404) wystąpienie, zawierające 9 wniosków dotyczących stwierdzonych podczas kontroli naruszeń przepisów prawa pracy. Pismem z 9 lipca 2013 r. pełnomocnik pracodawcy wniósł za pośrednictwem inspektora pracy, który wydał wystąpienie, do Okręgowego Inspektora Pracy odwołanie od powyższego wystąpienia. Okręgowy Inspektor Pracy postanowieniem z [...] lipca 2013r. na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego. W motywach rozstrzygnięcia Okręgowy Inspektor Pracy wskazał, że zgodzić się należy z (aktualnym również pod rządami obecnej ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy) stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wystąpienie państwowego inspektora pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy określone zostały uprawnienia właściwych organów Państwowej Inspekcji Pracy w razie stwierdzenia u pracodawcy naruszenia przepisów prawa pracy, w tym między innymi skierowania wystąpienia w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1-7 tego przepisu, a także wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do osób winnych (art. 11 pkt. 2). Natomiast art. 33 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi, że w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy 1) wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 oraz 6 i 7; 2) kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8; 3) wnosi powództwa oraz wstępuje w postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11; 4) podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Wynika, z tego, że ustawowe rozróżnienie form pokontrolnego działania inspektora pracy na nakazy i wystąpienia wiąże się z ustawowym zróżnicowaniem rangi stwierdzonych w wyniku kontroli naruszeń prawa. W konsekwencji organ przyjął, że wystąpienie, o jakim mowa w art. 11 pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającej postać decyzji administracyjnej. Z art. 127 § 1 Kpa wynika, że odwołanie przysługuje tylko od decyzji administracyjnej. Zarówno w art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i w art. 127 § 1 Kpa mówi się o odwołaniu od decyzji. Natomiast wystąpienie nie jest decyzją w rozumieniu powyższych przepisów. Dlatego nie można wnieść odwołania od wystąpienia ponieważ jest ono niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 Kpa. Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 235/00, niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niewątpliwie w omawianym przypadku mamy do czynienia z czynnością niebędącą decyzją administracyjną. Skargę na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy wniósł profesjonalny pełnomocnik prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego, to jest art. 11 ust. 8 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (zwanej dalej "ustawą o PIP") poprzez jego błędną interpretację, skutkującą uznaniem, iż wystąpienie pokontrolne Inspektora Pracy nie nakłada na podmiot kontrolowany obowiązków prawnych, a tym samym nie jest decyzją administracyjną i nie podlega zaskarżeniu w trybie odwołania; 2) przepisu prawa materialnego, to jest art. 36 ust. 2 ustawy o PIP poprzez jego błędną interpretację skutkującą uznaniem, że obowiązek ustosunkowania się do wystąpienia pokontrolnego wydanego w trybie art. 33 ust. 2 ustawy o PIP i wskazania sposobu realizacji wniosków w nim zawartych nie jest równoznaczny z prawnym obowiązkiem ich wykonania, a tym samym, że wystąpienie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną; 3) przepisu postępowania, to jest art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej k.p.a.) poprzez jego błędną interpretację, skutkującą przyjęciem, że wystąpienie pokontrolne wydawane w trybie art. 33 ust. 2 ustawy o PIP nie jest decyzją administracyjną i nie podlega zaskarżeniu w trybie odwołania; 4) przepisu postępowania, to jest art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem za niedopuszczalne wniesienia odwołania od wystąpienia pokontrolnego wydawanego przez Inspektora Pracy w trybie art. 33 ust. 2 ustawy o PIP. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozstrzygniecie o kosztach procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi pełnomocnik podnosił, że wystąpienie pokontrolne Inspektora Pracy z 24 czerwca 2013r. nakłada na skarżącego bezpośrednio obowiązki prawne, dlatego ma charakter decyzji administracyjnej i wbrew stanowisku Okręgowego Inspektora Pracy podlega zaskarżeniu w trybie wskazanym w kpa. Nadto skarżący jest zobowiązany w zakreślonym terminie zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Wystąpienie nie jest zatem czynnością faktyczną, która pozostaje bez znaczenia prawnego dla kontrolowanego skarżącego. Wystąpienie odpowiada zatem definicji czynności materialno-technicznej. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowieniu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje fakt czy obowiązki wynikające z wystąpienia Inspektora Pracy mogą być potraktowane jako władcze rozstrzygnięcie organu administracji przybierające formę decyzji administracyjnej. W dotychczasowym orzecznictwie sposób rozumienia kolejnego środka prawnego przysługującego organom Państwowej Inspekcji Pracy, a mianowicie wystąpienia ( art. 11 pkt. 8 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy; Dz.U. z 2012r., poz. 404) o PIP), istotnie budził wątpliwości. W myśl tego przepisu, w razie stwierdzenia innych naruszeń przepisów prawa pracy niż wymienione w punktach 1 - 7 , organy Inspekcji Pracy uprawnione są do skierowania wystąpienia o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że wystąpienie Inspektora Pracy jest decyzją administracyjną, jako że nakłada na jego adresata ściśle określone obowiązki (por. post. z 12 czerwca 2003 r., sygn. II SA 3622/02; Prawo Pracy 2003 r. nr 10, poz. 38). Zbliżony pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Wa 2629/04 Lex nr 171664 wskazując, że dla oceny charakteru wystąpienia decydujące znaczenie ma nie nazwa, lecz treść nałożonego na pracodawcę obowiązku. Pogląd odmienny wyraził zaś wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2002 r., sygn. SA/Sz 1138/01 (OSP 2003 r. nr 4, poz. 48) argumentując, że obowiązek zawarty w wystąpieniu nie rodzi po stronie adresata negatywnych konsekwencji w przypadku jego niewykonania, stąd nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. To ostatnie stanowisko znalazło akceptację w szeregu później wydanych orzeczeń (por. post. NSA z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 710/06, postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 788/07, postanowienie NSA z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 860/07, postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 198/07, wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. I OSK 1478/07 oraz wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 405/08, dostępne www.cbois.nsa.gov.pl). Przenosząc te rozważania na stan niniejszej sprawy należy podzielić pogląd przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych i przyjąć, że zarówno wystąpieniu Inspektora Pracy z dnia [...] czerwca 2013r. nie można przypisać charakteru decyzji administracyjnej. Zgodnie z powyższym, wystąpienie jest środkiem prawnym, za pomocą którego właściwy Inspektor Pracy kieruje do podmiotu kontrolowanego wezwanie o usunięcie stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń przepisów prawa pracy oraz w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Naruszenie przepisów prawa pracy, o których mowa w art. 11 pkt. 8 ustawy o PIP, należy rozumieć szeroko, gdyż naruszenia te obejmować mogą cały wachlarz zagadnień związanych ze stosowaniem prawa pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy, legalności zatrudnienia, uprawnień pracowniczych itp. z jednym istotnym zastrzeżeniem. Naruszenia te nie mogą obejmować spraw uregulowanych w art. 11 pkt 1-4 oraz pkt 6 i 7 ustawy o PIP, gdyż stwierdzenie naruszeń w tym zakresie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś wystąpienia. Zatem wystąpienie właściwego organu Państwowej Inspekcji Pracy jako niemające charakteru aktu władczego, a ograniczające się wyłącznie do stwierdzenia faktu naruszenia przepisów prawa pracy i wezwania do jego usunięcia w wyznaczonym terminie, nie jest decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 405/08, dostępne www.cbois.nsa.gov.pl). Tak więc należy przyjąć, że kwestionowane przez skarżącego wystąpienie Inspektora Pracy nie nałożyło na pracodawcę żadnego obowiązku, a zatem nie może być traktowane jako decyzja administracyjna. Wystąpienie to miało jedynie charakter zalecenia, czy też postulatu pod adresem owego pracodawcy. Nie miało zaś charakteru aktu władczego. Rozważyć zatem należało, czy wystąpienie Inspektora Pracy miało charakter aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Sąd zauważa, że przepis ten wymaga, aby ów akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi, zatem istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wystąpieniem Inspektora Pracy, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tego wystąpienia. W rozpoznawanej sprawie, takiego związku nie można stwierdzić. Wystąpienie to nie tylko, bowiem nie rodziło żadnego obowiązku po stronie adresata - skarżącego w rozpoznawanej sprawie, ale też nie stwarzało po stronie pracownika, żadnego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt 1478/07). Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 2 ustawy o PIP podmiot kontrolowany, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić odpowiedni organ Państwowej Inspekcji Pracy o terminie i sposobie realizacji wniosków pokontrolnych. Sąd w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska zaprezentowanego w powołanym już postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2007 r. (sygn. I OSK 198/07), zgodnie z którym podmiot do którego skierowano wystąpienie z określonymi wnioskami powinien wprawdzie się temu wystąpieniu podporządkować, ale niepodporządkowanie nie stwarza podstawy do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r., poz. 1015 ze zm.). Egzekucji administracyjnej podlegają bowiem obowiązki wymienione w art. 2 § 1 tej ustawy w sytuacji, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo (w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego) bezpośrednio z przepisu prawa, chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej ( art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ). Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że wystąpienie państwowego Inspektora pracy zawierające rozstrzygnięcie o nałożeniu na jego adresata określonych obowiązków prawnych jest w istocie rzeczy decyzją administracyjną, należy podkreślić, kryterium kwalifikującym dany akt administracyjny jako decyzję jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie, kształtujące indywidualną sytuację prawną adresata, przez bezpośrednie nałożenie na niego określonych obowiązków. Jak już wcześniej zauważono z treści sentencji wystąpienia wskazanego w art. 11 pkt. 8 ustawy o PIP nie wynika, aby zawierało ono zwroty kategoryczne. Nie poddane jest ono egzekucji, a więc nie ma również wpływu na sytuację prawną strony. Obowiązek bowiem poinformowania o terminie o sposobie wykonania wniosków nie jest równoznaczny z obowiązkiem wykonania wystąpienia. Skoro wystąpienie stanowi niewładczą formę działania to nie może ono także być zakwalifikowane do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikającego z przepisów prawa, które podlegając kontroli sądowej są władczymi formami działania (por. post. NSA z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 710/06, dostępne www.cbois.nsa.gov.pl). W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że wystąpieniu Inspektora Pracy nie przysługuje status decyzji administracyjnej i słusznie stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł, jak w wyroku.