II SA/Po 981/12

Dnia 18 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 roku sprawy ze skargi M.J. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] 2012 roku nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy L. na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rada Miejska w L. uchwałą z dnia [...] 2012 r. o nr [...] stwierdziła wygaśniecie mandatu radnego M. J. w okręgu wyborczym nr 1, na skutek utraty prawa wybieralności. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, iż podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Wskazano nadto, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy prawo bierne w wyborach do organów stanowiących samorządu terytorialnego posiadają osoby mające prawo wybierania tych organów. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy prawo wybierania do danej rady (czynne prawo wyborcze), w przypadku obywateli polskich ma każdy, kto najpóźniej w dniu głosowania ukończył 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze gminy, w której działa ta rada. Dalej wyjaśniono, iż radny M. J. ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. został wymeldowany z dotychczasowego adresu pobytu stałego: P. [...] L.. W toku postępowania w sprawie wymeldowania, ustalono, iż M. J. zakupił mieszkanie w [...] gdzie się wyprowadził i dokąd zabrał swoje rzeczy. Wskazano, nadto, iż M. J. po wymeldowaniu go, nie zgłosił faktu zamieszkania pod innym adresem na terenie miasta i gminy L., nie wniósł także o dopisanie go do rejestru wyborców prowadzonego przez gminę L.. W tym stanie faktycznym, Rada Miejska w L. uznała, iż radny utracił prawo wybieralności co skutkuje stwierdzeniem wygaśnięcia jego mandatu. Skargę na powyższą uchwałę wniósł M. J. (pismo z dnia 20 października 2012 r.) zarzucając, iż zaskarżona uchwała została podjęta niespodziewanie na wniosek burmistrza tj. bez wcześniejszego omówienia tematu podczas Komisji Stałych Rady Miejskiej oraz bez uprzedniego poinformowania radnych. Ponadto skarżący został wprowadzony błąd co do terminu zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego oraz nie doręczono mu zaskarżonej uchwały, a jedynie jej projekt. Dalej skarżący podniósł, iż gmina jest wspólnotą osób fizycznych, zamieszkałych na jej terytorium. W skład wspólnoty gminnej wchodzą wszyscy mieszkańcy gminy bez względu na to, czy są w niej zameldowani, czy też nie. Członkostwo we wspólnocie gminnej jest powiązane z zamieszkiwaniem, w związku z tym ważne jest, czy dana osoba ma zamiar zamieszkiwania na terenie gminy. Wychodząc z zapisów art.25 kodeksu cywilnego miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumiane jest jako stan na który składają się dwa składniki. Pierwszym jest obiektywny, czyli pobyt stały w gminie L. oraz subiektywny w postaci uzewnętrznionego zamiaru, czy też woli tego pobytu. Łączne występowanie tych składników pozwala wskazać, że gmina L. została obrana przez skarżącego jako centrum aktywności życiowej, w którym koncentrują się jego interesy osobiste i zawodowe. Wyjaśnił, iż wybór jego do rady miejskiej wiązał się z aktywnością jaką przejawiał w pracy zawodowej i społecznej. Dalej skarżący przedstawił przebieg obrad rady w trakcie których podjęto przedmiotową uchwałę. Obrady cechowały się brakiem porządku i pośpiechem. Powołał się także na swoje zasługi i osiągnięcia jako nauczyciel i trener sportowy, na swoją aktywność jako radny oraz swój związek z L. Odpowiadając na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w L. wniósł o jej oddalanie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wskazał, iż z akt administracyjnych w sprawie wymeldowania M. J. wynika, iż nie zamieszkuje on już na terenie miasta i gminy L. Tym samym utracił prawo wybieralności co skutkowało stwierdzeniem wygaśnięcia jego mandatu radnego. Wyjaśniono nadto, iż z protokołu sesji nr [...] Rady Miejskiej w L. wynika, iż skarżącemu doręczono zaskarżoną uchwałę w oryginale podpisanym przez Wiceprzewodniczącego Rady. Protokół ten został przyjęty bez jakichkolwiek uwag. Ponadto przed podjęciem uchwały umożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się, z czego też M. J. skorzystał. Podniesiono także, iż rada gminy nie ma obowiązku pouczania radnego o prawie zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Na ważność zaskarżonej uchwały nie ma też wpływu fakt ponownego (po wydaniu zaskarżonej uchwały) zameldowania się przez skarżącego na terenie gminy L.. Ostatecznym postanowieniem dnia 29 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywrócił termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwał na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w art. 147 § 1 stanowi, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powołana ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie wprowadza innych kryteriów, od kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd Administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa. Art. 147 § 1 p.p.s.a nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli: została wydana przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Co jest istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Wynika to wprost z art. 134 § 1 p.p.s.a. (tzw. zasada oficjalności.). W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia [...] 2012 r. o nr [...] stwierdzająca wygaśniecie mandatu radnego M. J. w okręgu wyborczym nr 1, na skutek utraty prawa wybieralności. Sąd po przeanalizowaniu okoliczności wydania zaskarżonej uchwały uznał, iż została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 25a wyżej przywołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Niewątpliwie uchwała, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego dotyczy interesu prawnego tego radnego, albowiem pod pojęciem interesu prawnego rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 115/13 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12 – opublikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Bez wątpienia uchwała w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego ma wpływ na sytuacje prawną podmiotu, którego dotyczy, albowiem wiąże się z utratą przez taką osobę nie tylko prawa uczestniczenia w pracach rady gminy, ale także uprawnień do otrzymywania diet za udział w posiedzeniach, jak też uprawnień związanych z ochroną przysługującą radnemu jako funkcjonariuszowi publicznemu, czy też ochroną stosunku pracy radnego łączącego go pracodawcą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Po 341/13 - opublikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z powyższego wynika, iż radny, którego bezpośrednio dotyczy uchwała w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wyłączony jest od głosowania w tej sprawie. Zauważyć jednocześnie należy, iż skoro bez podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, mandat ten w dalszym ciągu istnieje, to radny co, do którego rada gminy zamierza podjęć uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia jego mandatu ma prawo czynnie uczestniczyć w sesji rady i zabierać w jej trakcie głos oraz głosować nad wczesnej procesowanymi uchwałami, jednakże jest on jedynie wyłączony od udziału w głosowaniu w sprawie wygaśnięcia swojego mandatu. Jak wynika z protokołu nr [...] z sesji Rady Miejskiej w L. sesja nr [...] Rady Miejskiej w L. rozpoczęła się w dniu [...] 2012 r. i była kontynuowana w dniu [...] 2012 r. Zaskarżona uchwała została uchwalona przez Radę w dniu [...] 2012 r. W tym dniu w sesji uczestniczyło 15 radnych, co potwierdza lista obecności załączona do protokołu. Jednym z tych radnych był M. J. Na stronie 34 Protokołu sesji odnotowano, iż w głosowaniu za podjęciem zaskarżonej uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. J. opowiedziało się 7 radnych, 6 radnych było przeciw, a 2 radnych wstrzymało się od głosowania. Powyższe świadczy, iż w głosowaniu brało udział 15 radnych, w tym M. J.. Oznacza to, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, co samodzielnie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Po 341/13, iż przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym zakazuje udziału w pracach rady i głosowaniu każdego radnego, którego interesu prawnego ono dotyczy. Oznacza to, że nie ma znaczenia dla oceny spełnienia hipotezy tego przepisu kwestia ewentualnego naruszenia owego interesu, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizować materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały, bowiem okoliczności te nie podlegają w tej sprawie ocenie (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 115/13). Skoro tryb podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony, brak jest przesłanek do badania przez Sąd zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego obejmuje w pierwszym rzędzie kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały, a dopiero przesądzenie o poprawności trybu podejmowania uchwały, w szczególności zgodności z przepisem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, uzasadnia ocenę zasadności wystąpienia przesłanek materialno prawnych podjęcia uchwały (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 341/05 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd orzekł w punkcie II na podstawie art. 200 p.p.s.a., a o wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.