II SAB/Po 15/17

Dnia 20 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi Z. G. na bezczynność Burmistrza K w przedmiocie wydzielenia działek pod drogę wewnętrzną oddala skargę Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Z. G., powołując się ogólnie na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") wystąpił do Burmistrza K o wydzielenie działek gruntu pod drogę wewnętrzną, oznaczoną symbolem 14 KDw na rysunku planu miejscowego – uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie Al. [...]. oraz P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 324, poz. 5361). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem działku nr [...] przy ul. [...] w K.. Działka ta została oznaczona w powołanym planie miejscowym symbolem [...] Zgodnie z przepisami powyższego aktu prawa miejscowego Z. G. zamierza wydzielić ze swojej nieruchomości działkę, na której mógłby być wybudowany budynek. W tym celu niezbędne jest jednak wcześniejsze wydzielenie działek pod wspomnianą drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 14 KDw. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. Burmistrz K oświadczył, że podział nieruchomości w myśl art. 97 ust. 1 u.g.n. następuje na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Podział nieruchomości z urzędu następuje natomiast w razie spełnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 97 ust. 3 u.g.n. Uwzględniając treść tego przepisu, należy w ocenie organu administracji publicznej uznać, że wydzielenie działek geodezyjnych pod drogę wewnętrzną na gruntach stanowiących własność prywatną nie jest niezbędne do realizacji celów publicznych. Miasto i Gmina K. nie są zatem legitymowane do składania wniosków o podziały działek pod przedmiotową drogę. W pozostałym zakresie organ administracji publicznej przytoczył art. 97 ust. 1a, 1b i 2 oraz art. 93 u.g.n. W dniu [...] grudnia 2016 r. Z. G. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na bezczynność Burmistrza K w przedmiocie rozstrzygnięcia jego wniosku o wydzielenie działek gruntu pod drogę wewnętrzną. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) oraz art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) uznało zażalenie na bezczynność organu I instancji za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2016 r. skarżący złożył zażalenie na bezczynności Burmistrza K. Organ I instancji nie rozstrzygnął bowiem wniosku o wydzielenie działek gruntu pod drogę wewnętrzną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w pełni podzieliło stanowisko Burmistrza K. Wydzielenie geodezyjne na gruntach stanowiących prywatną własność, na którym ma być zlokalizowana droga wewnętrzna, nie można uznać za działanie niezbędne do realizacji celu publicznego. Żądanie z dnia [...] listopada 2016 r. nie stanowi zatem podstawy do wydania decyzji administracji z urzędu. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Z. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza K, wnosząc w szczególności o (1) stwierdzenie, że bezczynność organu administracji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (2) wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej, (3) przyznanie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego połowy kwoty, o jakiej mowa w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismo z dnia [...] grudnia 2016 r. nie może być uznane za załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem z dnia [...] listopada 2016 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz K wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. poinformowano skarżącego o trybie dokonywania podziału nieruchomości i wymogach związanych z wszczęciem tej procedury. Mimo powyższego pouczenia, do chwili obecnej skarżący nie złożył dokumentów niezbędnych do wdrożenia postępowania podziałowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 35 § 3 k.p.a., że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Należy jednak zaznaczyć, że powyższe terminy dotyczą przypadku, gdy postępowanie zostało już wszczęte bądź powinno być wszczęte. Trzeba zatem rozważyć, czy wniosek Z. G. z dnia [...] listopada 2016 r. (k. 5 akt adm.) mógł skutecznie zainicjować postępowanie administracyjne. W powołanym wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący wskazał ogólnie na przepisy powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na przepisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie Al. [...]. oraz Promenady (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. 5361). Należy zatem wyjaśnić, że podział nieruchomości może nastąpić na wniosek albo z urzędu. Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jak wynika z kolei z art. 97 ust. 3 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli (1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych; (2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zdaniem Sądu uznać, że wniosek z dnia [...] listopada 2016 r. nie mógł skutecznie zainicjować postępowania w sprawie podziału nieruchomości na podstawie żadnego z powołanych przepisów. Podstawowe znaczenie w przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek należy przypisać interesowi prawnemu, jakim powinien dysponować wnioskodawca. Interes ten wymaga istnienia związku między sytuacją oznaczonego podmiotu a określoną normą prawną. Więź ta ma charakter realny, konkretny i indywidualny. Nie wystarczy samo powiązanie o charakterze hipotetycznym, potencjalnym bądź też ogólnym, nieskierowanym bezpośrednio do oznaczonej osoby. Omawiany związek wymaga zatem wskazana określonej normy prawnej, która oddziaływałaby wprost na prawa i obowiązki osoby domagającej się działania albo zaniechania organu administracji publicznej. Od interesu prawnego należy przy tym odróżnić interes faktyczny, rozumiany jako zainteresowanie przebiegiem lub rezultatem procedury administracyjnej. W tym ostatnim przypadku podmiot nie jest w stanie wskazać normy prawnej, która powodowałaby powstanie związku charakterystycznego dla interesu prawnego. Należy przy tym zauważyć, że podział nieruchomości na wniosek właściciela gruntu nie oddziałuje co do zasady na grunty sąsiednie. Wynik postępowania podziałowego wywoła bowiem skutki prawne wyłącznie w sferze właściciela nieruchomości dzielonej. Decyzja podziałowa nie powoduje w szczególności zmiany granic pierwotnej nieruchomości dzielonej, gdyż nowe działki będą zawierały się w jej dotychczasowych granicach. Tym samym interes prawny w rozumieniu art. 97 ust. 1 u.g.n. posiada co do zasady wyłącznie właściciel nieruchomości dzielonej. Właściciele nieruchomości sąsiednich, o ile nie dysponują tytułem prawnym do nieruchomości dzielonej, nie mają interesu prawnego. Konsekwentnie zatem nie przysługuje im także przymiot strony postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3074/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 654/13, tamże; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 2225/98, tamże). Wyjątek od tej reguły zachodzi jedynie w przypadku, gdy podział nieruchomości mógłby w jakiś sposób wpływać na sferę prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, powodując np. utratę dostępu do drogi publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym świetle nie ulega wątpliwości, że skarżący dysponuje interesem prawnym, o jakim mowa w art. 97 ust. 1 u.g.n., w odniesieniu do własnej działki nr [...]. Z. G. może zatem wystąpić do organu I instancji z wnioskiem o dokonanie podziału należącej do niego nieruchomości. Z odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], wynika jednak, że takie żądanie nie zostało w ogóle złożone (k. 8 akt sądowych). Pismo z dnia [...] listopada 2016 r. wskazuje natomiast, że zamiarem skarżącego nie było dokonanie podziału wyłącznie jego nieruchomości, lecz działanie o szerszym zakresie, polegające na geodezyjnym wyodrębnieniu działek składających się na drogę wewnętrzną, oznaczoną symbolem 14KDw w powołanym planie miejscowym. Zgodnie z mapą załączoną do akt sprawy wspomniana droga przebiega jednak nie tylko przez teren działki nr [...], lecz także przez działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] (k. 4 akt adm.). Tym samym całościowe wydzielenie geodezyjne omawianej drogi nie mogło nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego. W odniesieniu do pozostałych działek, przez które przebiega ta droga, nie dysponuje on bowiem żadnym tytułem prawnym. Nie ma on zatem również interesu prawnego, o jakim mowa w art. 97 ust. 1 u.g.n. Wniosek z dnia [...] listopada 2016 r. nie mógł zatem w tej mierze zainicjować postępowania administracyjnego. Wydzielenie geodezyjne całej drogi wewnętrznej 14KDw nie mogło również nastąpić z urzędu. Z uwagi na fakt, że co najmniej grunt skarżącego nie stanowi własności gminy, wykluczone było powoływanie się w tym przypadku na art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n. Realizacja celu zamierzonego przez skarżącego mogłaby nastąpić, gdyby podział nieruchomości był niezbędny do realizacji celów publicznych. Jak wynika z kolei z art. 6 pkt 1 u.g.n., celami publicznymi w rozumieniu tejże ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przepis ten odnosi zatem cel publiczny wyłącznie do dróg publicznych, które stanowią odmienną kategorię od dróg wewnętrznych (podobnie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 187/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lutego 2008 r., sygn. akt. II SA/Gl 490/07, tamże; wyrok NSA oz. w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 1093/01, tamże). Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.) drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym są drogami wewnętrznymi. Z tej perspektywy wniosek z dnia [...] listopada 2016 r. nie obligował zatem Burmistrza K do wdrożenia postępowania podziałowego na mocy art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Nie ulega zatem wątpliwości w świetle dotychczasowych uwag, że wniosek z dnia [...] listopada 2016 r. nie mógł skutecznie zainicjować postępowania wydzielenia geodezyjnego działek, przez które ma przebiegać droga wewnętrzna [...] Tym samym pismo Burmistrza K z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], stanowiło wystarczającą odpowiedź na żądania Z. G.. Organ administracji nie miał obowiązku prowadzenia postępowania podziałowego, a zatem nie może również pozostawać w bezczynności. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).