II SAB/Po 156/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy Ż. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje Wójta Gminy Ż. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia (...) sierpnia 2014 r. w terminie czternastu dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy Ż. na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania. Datowaną na dzień (...) października 2014 r. skargą (data wpływu do organ: (...) października 2014 r.) P. K., reprezentowany przez radcę prawnego T. K., wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Ż. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci informacji dotyczącej umów zawartych przez gminę w okresie od 2012 r. do dnia złożenia wniosku dotyczących obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej o udostępnienie treści powyższych umów. W skardze sformułowano wniosek o stwierdzenie bezczynności Wójta w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący podniesiono, że Wójt do dnia złożenia skargi nie rozpoznał złożonego w dniu (...) sierpnia 2014 r. drogą elektroniczną wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a więc nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.). Jedynie pismem przesłanym drogę elektronicznym w dniu (...) października 2014 r. organ poinformował skarżącego, że we wspomnianym okresie Gmina zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej i zastępstwa procesowego z kancelariami prawnymi, jednakże z uwagi na fakt, że zawierają one informacje objęte tajemnicą handlową niemożliwe jest ich udostępnienie. W dalszej części skargi omówiono wyczerpująco jej przedmiot, powołując się przy tym na stanowisko sądów administracyjnych oraz wskazano, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wójt Gminy Ż. w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że osoby i kancelarie świadczące swoje usługi na rzecz organu nie pełnią funkcji publicznej, zatem ujawnienie ich dochodu wykracza poza zakres informacji publicznej. Tym samym żądanie skarżącego nie dotyczy informacji podlegającej udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniesiono, że informacja powyższa mogłaby być udzielona, gdyby treść zapytanie skarżącego dotyczyła generalnego wydatkowania środków publicznych, którymi dysponuje Gmina na obsługę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Dopiero przejaw działalności organu w jednej z ww. form działania zwalnia podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności. Konsekwentnie obowiązkiem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, było określenie, czy Wójt pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 05 sierpnia 2014 r., a więc czy w sprawie wystąpiły podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki udzielenia informacji publicznej określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie Wójt jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest organem zobowiązanym w zakresie podmiotowym do stosowania tej ustawy, w związku z czym jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 powołanej powyżej ustawy). W ocenie Sądu wnioskowana informacja stanowi również informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakimkolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt l OSK 2215/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 08 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07 maja 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 221/04, Baza NSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/08). Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12, Baza NSA). W szczególności zaś spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawarte przez organ wykonawczy gminy umowy o świadczenie usług prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 113/11, Baza NSA). W świetle powyższego stwierdzić należy, że Wójt Gminy Ż. zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku skarżącego P. K. i załatwienia go we właściwej formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że organ, w odpowiedzi na wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej poinformował skarżącego, że zawierał umowy dotyczące obsługi prawnej oraz zastępstwa procesowego, i jednoczenie poinformował, że odmawia udostępnienia tych umów. Taka forma załatwienia wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej nie była prawidłowa. Jak wyżej wyjaśniono odmowa udostępnienia informacji publicznej przybiera postać decyzji administracyjnej, od której stosownie do treści odpowiednich przepisów Kodeksy postępowania administracyjnego, przysługuje odwołanie do organu drugiej instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Oznacza to, że Wójt Gminy Żelazków, nie wywiązując się z obowiązków nałożonych przepisami art. 10 w związku z art. 13 i 14 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i pozostaje w rozpatrywanej sprawie w bezczynności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał wskazany organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że organ udzielił odpowiedzi na złożony wniosek, przy czym odpowiedź powyższa była wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Orzekając o kosztach postępowania Sąd miał na względzie, że jedynymi kosztami postępowania, które poniósł skarżący był uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. Przepis art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W niniejszej sprawie skarżący reprezentowany jest przez pełnomocnika radcę prawnego T. K., który to sporządzając skargę wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sąd pragnie zwrócić uwagę, że skarżący reprezentowany przez radcę prawnego T. K. wniósł nie tylko do tutejszego Sądu, ale i do innych wojewódzkich sądów administracyjnych na terenie całego kraju, w niewielkim odstępie czasu masowo jednakowe skargi na bezczynność wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w zakresie udzielenia informacji, czy zawierano umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami, a jeśli tak o udostępnienie treści tych umów (przykładowo: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 06 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Bl 61/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 06 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Ke 62/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 06 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 65/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 06 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 99/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 05 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 100/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 04 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 378/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 października 2014 r., sygn. akt II SA/B/Po 81/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 30 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 61/14, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z wydanych w tych sprawach orzeczeń wynika, że pełnomocnik skarżącego w sposób jednakowy sformułował ich treść (zarzuty, żądania, wnioski, uzasadnienie), ograniczając swój wysiłek intelektualny – przy sporządzaniu kolejnych skarg - do wprowadzenia zmian w zakresie oznaczenia organu oraz okresu wykazywanej bezczynności. W związku z powyższym w ocenie Sądu nie sposób uznać, by skala aktywności pełnomocnika skarżącego w każdej kolejnej sprawie była adekwatna do ich treści. Zważywszy więc, że we wszystkich powyżej wymienionych sprawach pełnomocnikowi skarżącemu przyznano wynagrodzenie, Sąd przyjął, że do niezbędnych kosztów postępowania w niniejszej sprawie nie można było zaliczyć wynagrodzenia pełnomocnika, którego rola sprowadziła się do odpowiedniego zredagowania skargi i jej podpisania. Nie można było bowiem uznać, w kontekście pozostałych skarg P. K. w tym samym przedmiocie, że działanie jego pełnomocnika było niezbędne do celowego dochodzenia praw strony. Dlatego Sąd na podstawie art. 201 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę (...) zł tytułem zwrotu kosztów uiszczonego wpisu.