II SAB/Po 158/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. H. na przewlekłość Starosty S. w przedmiocie przekazania wniosku zgodnie z właściwością I. stwierdza, że w sprawie wystąpiła przewlekłość, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. zasądza od Starosty S. na rzecz skarżącego kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. K. H. i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość Starosty S. "w przedmiocie ustalenia właściwego organu do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., złożonego przez J. H. w dniu [...] października 2012r." W uzasadnieniu skargi K. H. wyjaśnił, iż jest jednym ze spadkobierców po J. H. i działając jako jego kurator w dniu [...] października 2012r. złożył Staroście S. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. Starosta nie wydał w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania adminstracyjnego (dalej: k.p.a.) postanowienia o przekazaniu ww. wniosku według właściwości. Skarżący podał, iż Wojewoda Wielkopolski uwzględnił jego zażalenie z dnia [...] czerwca 2013 r. i postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. zobowiązał Starostę S. do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zdaniem skarżącego Starosta S. nie wypełnił ww. zobowiązania nałożonego przez Wojewodę. Skarżący ponadto podniósł, iż w sprawie oprócz bezczynności występuje nieefektywność (opieszałość) działań organu, prowadząca do nieodwracalnych skutków prawnych, stanowiących szkody dla pierwotnego wnioskodawcy i jego następców prawnych. Starosta S. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż J. H. w dniu [...] października 2012 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że w tym czasie nie posiadał akt przedmiotowej sprawy ze względu na postępowania toczące się przed Wojewodą Wielkopolskim i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (dalej WSA w Poznaniu), w związku z odwołaniem się stron od decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. W dniu [...] lipca 2013 r. Wojewoda Wielkopolski powiadomił Starostę, iż wpłynęła skarga na bezczynność Starosty polegającej na nieprzekazaniu według właściwości wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji skierowanego do Starosty. W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wniosek J. H. o stwierdzenie nieważności decyzji, wraz z posiadanymi już w tym momencie aktami sprawy zwróconymi przez WSA w Poznaniu, przekazał Wojewodzie Wielkopolskiemu jako organowi właściwemu do jego załatwienia, zgodnie z art. 157 k.p.a. O powyższym został powiadomiony kurator J. H. – K. H. Organ podkreślił, ze przepisy k.p.a. nie przewidują wydania w tym przypadku postanowienia. Starosta podniósł, iż Wojewoda Wielkopolski pomimo potwierdzenia odbioru wniosku i całości akt sprawy, wydał w dniu [...] lipca 2013 r. postanowienie o uznaniu zażalenia za uzasadnione i zobowiązujące Starostę do załatwienia wniosku J. H. Podano, iż na powyższe postanowienie Starosta ustosunkował się w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. informując organ nadzoru, iż całość akt wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] została przekazana do sekretariatu Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości w dniu [...] lipca 2013 r. Starosta następnie omówił sposób rozpatrzenia wniosku J. H. przez Wojewodę Wielkopolskiego. I tak, w dniu [...] sierpnia 2013 r. organ nadzoru wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. W dniu [...] września 2013 r. postanowieniem zawieszono z urzędu postępowanie w tej sprawie i wezywano strony do dostarczenia dokumentów o stwierdzeniu nabycia spadku po J. H.. Następnie Wojewoda podjął zawieszone postępowanie i wydał decyzję z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], którą umarzył ww. postępowanie na podstawie przepisów art. 157 § 1 k.p.a. Wojewoda przekazał według właściwości Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju wniosek J. H. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Organ wskazał, iż z prowadzonego postępowania należy wywieść, że strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. zarówno do Starosty, jak i do Wojewody Wielkopolskiego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wojewoda wszczął w dniu [...] sierpnia 2013 r., czyli w momencie posiadania przekazanego wniosku wraz z aktami sprawy przez Starostę. Pomimo to, w prowadzonym postępowaniu Wojeowda pomija ten fakt. Starosta stwierdził, że wniosek skierowany do Starosty został w dniu [...] lipca 2013 r. przekazany wraz z aktami sprawy Wojewodzie Wielkopolskiemu, o czym skarżący został powiadomiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, lecz wyłącznie w zakresie zarzutu przewlekłości. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na bezczynność albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się z kolei, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W tym miejscu podkreślenia tylko wymaga, że w wyżej powołanym art. 149 p.p.s.a. mowa jest zarówno o bezczynności, jak i o przewlekłości. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12). W ocenie Sądu, w oparciu o kryteria przedstawione wyżej, w niniejszej sprawie wystąpiła zarówno bezczynność jak i przewlekłość postępowania. W pierwszej kolejności wyjaśnienia jednakże wymaga, czy skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 61 § 3 w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., pomimo iż zostało wniesione do niewłaściwego organu, to zostało wszczęte w dniu [...] października 2012 r. wskutek wniosku J. H., który w tej dacie wpłynął do Starosty S. Datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest bowiem dzień doręczenia organowi administracji publicznej żądania spełniającego wymagania z art. 63 § 2 k.p.a., tzn. podania zawierającego co najmniej wskazanie strony, od której pochodzi, jej adres i żądanie, oraz czyniącego zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1012/07, LEX nr 50850). Z treści wniosku z dnia 1 października 2012 r. jednoznacznie wynikało, w jakiej sprawie wnioskodawca domagał się wszczęcia postępowania nieważnościowego oraz, że był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z dnia [...] lipca 2007 r. . Do przekazania przedmiotowego wniosku do organu nadzoru doszło w dniu [...] lipca 2013 r., zatem przyjąć należy, iż na tym etapie postępowanie nieważnościowe było już wszczęte, a sama czynność materialno-techniczna przekazania wniosku do organu właściwego do jego rozpoznania podjęta została w ramach tego postępowania. W konsekwencji, przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w rozumieniu art. 52 p.p.s.a., w tym przypadku uznać należało wniesienie przez skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Środek ten skarżący w dniu [...] czerwca 2013 r. wniósł do Wojewody Wielkopolskiego, co nakazuje skargę uznać za dopuszczalną Przechodząc do merytorycznej oceny niniejszej sprawy wskazać należy, iż skarżący zarzuca Staroście S. nieprzekazanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji do Wojewody Wielkopolskiego, jako organu właściwego do jego rozpatrzenia. Przekazanie podania organowi właściwemu nie wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej. Następuje ono jedynie w formie czynności materialno-technicznej, o podjęciu której organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie. Co do zasady czynność taka nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Czynność przekazania podania według właściwości podjęta na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. nie mieści się bowiem w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 38/12, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1935/11), co oznacza, że wyłączona jest możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, choćby nawet przekazanie to było wadliwe (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 80/12). W ocenie Sądu, czym innym jest jednak dokonanie czynności materialno – technicznej w postaci przekazania wniosku organowi właściwemu w rozumieniu art. 65 § 1 k.p.a., a czym innym brak takiego przekazania mimo, że organ jest do takiej czynności zobowiązany. W tej zaś sytuacji, w opinii Sądu, strona jest uprawniona do złożenia skargi na bezczynność organu celem zobowiązania go do dokonania tej czynności (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 98/13). W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, w tym zakresie Starosta S. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z analizy akt sprawy wynika, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. nr [...] z dnia [...] lipca 2007r., został złożony przez J. H. do tego organu w dniu [...] października 2012 r. i został przez Starostę S. przekazany Wojewodzie Wielkopolskiemu dopiero w dniu [...] lipca 2013 Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. W tym przypadku Starosta S. nie był właściwy do rozpoznania wniosku, winien go zatem niezwłocznie przekazać organowi właściwemu, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego pismo (art. 65 § 1 k.p.a.). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, Starosta S. przedmiotowy wniosek przekazał organowi właściwemu, czyli Wojewodzie Wielkopolskiemu, po 10 miesiącach od jego wpływu do Starostwa, tłumacząc brak aktywności nie dysponowaniem aktami sprawy w związku z toczącymi się postępowaniami przed WSA w Poznaniu. Ostatecznie wniosek przekazano do Wojewody Wielkopolskiego w dniu [...] lipca 2013 r. Przedmiotowa skarga wniesiona została w dniu [...] grudnia 2014 r., a zatem w okresie, gdy Starosta S. nie pozostawał już w bezczynności, bowiem w dniu [...] lipca 2013 r. wywiązał się z obowiązku przekazania wniosku do organu nadzoru. W tych okolicznościach skarga na bezczynność organu nie może zostać uznana za zasadną, bowiem wniesiona została już po przekazaniu wniosku do Wojewody Wielkopolskiego. Stąd w tym zakresie Sąd skargę oddalił, działając na mocy art. 151 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). W sprawie bezspornym jest, że Starosta S. nie posiadał kognicji do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Należy jednakże wskazać, że w takim przypadku na Staroście spoczywały obowiązki z art. 65 § 1 k.p.a. w postaci przekazania wniosku organowi właściwemu wraz ze stosownym uzasadnieniem skierowanym do wnioskodawcy i że organ uczynił to dopiero w dniu [...] lipca 2013 r. Przez okres zatem od otrzymania wniosku w dniu [...] października 2012 r. aż do dnia [...] lipca 2013 r. organ pozostawał w bezczynności. Zdaniem Sądu naruszyło to zasady przewidziane w art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 9 k.p.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że złożona skarga jest uzasadniona w zakresie zarzutu przewlekłości postępowania, które wniosek J. H. z dnia [...] października 2012 r. wszczęło. W tych okolicznościach skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została przez Sąd uwzględniona, o czym na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd stwierdza, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Za uznaniem takim przemawia przede wszystkim fakt nie dysponowania przez organ aktami sprawy z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne, o którym wiedzę strona skarżąca posiadała. W konsekwencji organ, błędnie uznając konieczność dysponowania całością akt sprawy, nie przekazywał przedmiotowego wniosku przez okres 10 miesięcy, chociaż winien to zrobić niezwłocznie po jego wpłynięciu. Należy ponadto wskazać, iż zwłoka ta obiektywnie nie miała wpływu na procedowanie nad wnioskiem z dnia [...] października 2012 r., bowiem co do zasady organ nadzoru powinien rozstrzygać sprawę dysponując aktami administracyjnymi sprawy, które w tym okresie pozostawały w tut. Sądzie. Z tych względów, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny, stad w tym zakresie skarga również została oddalona. Mając zatem powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.