II SAB/Po 158/20

Dnia 3 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 roku sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] października 2020 r., II. stwierdza, że bezczynność organu, opisana w pkt I sentencji, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2020 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, IV. zasądza od Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu [...] października 2020 r. M. G. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący) skierował drogą mailową do Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] (zwanego dalej: Sąd DIA, organ) wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej: ustawa, Udip) w następującym zakresie: - postanowienia w postępowaniu dyscyplinarnym o sygn. akt SD [...], - zarządzenia w postępowaniu dyscyplinarnym o sygn. akt SD [...], - wyroki w postępowaniu dyscyplinarnym o sygn. akt SD [...], - wnioski w postępowaniu dyscyplinarnym o sygn. akt SD [...], - protokoły z rozpraw w postępowaniu dyscyplinarnym o sygn. akt SD [...], - zażalenia w postępowaniu dyscyplinarnym o sygn. akt SD [...], - wnioski o umorzenie w postępowaniu dyscyplinarnym o sygn. akt SD [...]. Na podstawie art. 14 ust. 1 powołanej ustawy skarżący wniósł o udostępnienie mu powyższych informacji poprzez przesłanie informacji pocztą elektroniczną na podany adres. Pismem z dnia [...] października 2020 r., przesłanym drogą mailową, Zastępca Sekretarza ORA w [...] w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] października 2020 r., zawiadomił wnioskodawcę, że wniosek nie zostanie uwzględniony, albowiem żądane dane nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznych w rozumieniu ustawy. Wskazano, że zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w orzecznictwie informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pismem z tego samego dnia wnioskodawca ustosunkował się do otrzymanej korespondencji wskazując, iż przypomina i wnosi o przesłanie odmowy ponownie wraz z pouczeniem o trybie oraz terminie przysługującego mu zażalenia. Wnioskodawca oświadczył również, że podniesiona przez Sąd DIA argumentacja jest w błędna i oparta na niepełnej oraz wybiórczej analizie ustawy oraz orzecznictwa. Zdaniem skarżącego – po pierwsze - Sąd Dyscyplinarny Adwokatury jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 i 3 Udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), będące w posiadaniu takich informacji; Sąd Dyscyplinarny Adwokatury zajmując się prowadzeniem postępowań w zakresie odpowiedzialności zawodowej i dyscyplinarnej członków tej korporacji zawodowej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Po drugie – skarżący wywodził, że oczywiste jest, że orzeczenia Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego stanowią, zgodnie z art. 1 ust. 1 Udip, informację o sprawach publicznych. Jest to bowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a Udip rodzaj dokumentu urzędowego. Wnioskodawca akcentował, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy do czynienia również w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych, przy czym udostępnienie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę danych zawartych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie. Odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w pragmatykach służbowych regulujących status funkcjonariuszy służb mundurowych, np. Policji, w pragmatykach regulujących status prawny innych pracowników mianowanych (np. nauczycieli czy sędziów) oraz ustawach regulujących ustrój i funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych, np. komorniczego. Jest to odpowiedzialność typu karnego, choć najczęściej sprawowana przez podmioty mające charakter organu administracji publicznej, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym, za wykroczenia dyscyplinarne. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy samorządu zawodowego jest zatem formą wykonywania władzy publicznej. Z powyższych względów skarżący ponownie zwrócił się o udostępnienie mu informacji publicznej, jak w pierwotnym wniosku z dnia [...] października 2020 roku. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Zastępca Sekretarza ORA w [...] poinformował skarżącego drogą mailową, że jego wniosek został skierowany do "właściwego Sądu Dyscyplinarnego". W odpowiedzi na powyższe skarżący – pismem z dnia [...] listopada 2020 r. poinformował Sąd DIA, że jako dysponent informacji jest w zwłoce - prawie 3 tygodnie po ustawowym terminie. Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie mu decyzji. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. skarżący wniósł natomiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 roku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podkreślił, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 Udip, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi, co czyni skargę zasadną i konieczną. W odpowiedzi na skargę Wicedziekan ORA podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał, że zgodnie z art. 50 ustawy Prawo o adwokaturze do zakresu działania sądu dyscyplinarnego należy wydawanie orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych członków izby. Nie należy do kompetencji tego organu udzielanie odpowiedzi na wnioski podmiotów zewnętrznych. Natomiast zgodnie z art. 44 ust. 1 przywołanej ustawy do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których załatwienia ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym. Wobec faktu, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej został skierowany do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (na mail Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]) oraz z uwagi na fakt, że do kompetencji sądów dyscyplinarnych należy wyłącznie wydawanie orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych członków izby, uznać należy, że organem kompetentnym do udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego była Okręgowa Rada Adwokacka w [...]. Kolejno wskazano, że z uwagi na fakt, że Okręgowa Rada Adwokacka w [...] drogą mailową, dnia [...] października 2020 r. udzieliła odpowiedzi skarżącemu o braku uwzględnienia wniosku z dnia [...] października 2020 r., w niniejszej sprawie w działaniach organów brak jest zachowań wskazujących na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, a to ze względów wskazanych poniżej. Należy w pierwszej kolejności wskazać, że prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne wynika z regulacji art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast zasady i tryb udzielania obywatelowi informacji publicznej zostały określone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm., zwanej dalej: Udip). Kolejno w odniesieniu do realiów sprawy wskazać należy, że status prawny sądu dyscyplinarnego izby adwokackiej jako odrębnego i posiadającego wyznaczony ustawowo zakres kompetencji organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym wynika bezpośrednio z określonego zestawu przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1651; zwanego dale: Prawo o adwokaturze). Sąd dyscyplinarny izby adwokackiej jest organem tej izby (art. 39 pkt 3 Prawa o adwokaturze) jako terenowej jednostki organizacyjnej samorządu zawodowego adwokatury (por. art. 1 ust. 2, art. 2, art. 10, art. 38 Prawa o adwokaturze). Organ ten ma wyznaczony ustawowo zakres kompetencji do orzekania w sprawach dyscyplinarnych członków izby adwokackiej (art. 50, art. 91 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa o adwokaturze), co oznacza, że jako organ samorządu zawodowego adwokatury wykonuje zadania publiczne w formach przewidzianych prawem. Sąd dyscyplinarny izby adwokackiej jest także podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, co wyraźnie wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 2 Udip. Zaprezentowany wyżej pogląd znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2016 r., I OSK 761/16). Konkludując powyższe stwierdzić więc należy, że Okręgowy Sąd Dyscyplinarny przy Izbie Adwokackiej w [...] jest organem w rozpoznawanej sprawie, Prezes – z mocy art. 42 i art. 51 Prawa o adwokaturze kieruje pracą tego sądu i reprezentuje go na zewnątrz; a odmowa udzielenia wnioskowanej informacji – zaskarżonym w tej sprawie działaniem, a raczej bezczynnością w udzieleniu żądanej informacji. Kolejno zauważyć należy, że pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, z 5 listopada 2013 r., o sygn. akt II SA/Wa 1455/13, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 315/14). Nie ulega więc wątpliwości, iż treść wydanych orzeczeń sądu dyscyplinarnego stanowi informację publiczną, albowiem jest efektem pracy, działalności organu samorządu zawodowego. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych odnoszą się do spraw publicznych, bowiem służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. W tym zakresie stanowią informację publiczną, która może podlegać ewentualnemu udostępnieniu, po spełnieniu warunków z Udip. Wyjaśnienia wymaga kolejno, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa). Celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie (por. postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy i oceny prawidłowości działania organu wskazać należy, że Sąd Dyscyplinarny przy ORA w [...] był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji, albowiem, posiada ona – wbrew twierdzeniom organu - walor informacji publicznej. W świetle aktualnego orzecznictwa sądowego dotyczącego postępowań dyscyplinarnych podkreślenia w tym miejscu wymaga, że żądana informacja nie dotyczyła konkretnie oznaczonej personalnie osoby. Skoro zatem w terminie określonym w art. 13 ust. 1 Udip organ informacji nie udostępnił, a jedynie – jak wykazano – nieprawidłowo poinformował, że informacji nie udostępni, ponieważ nie ma ona charakteru informacji publicznej, to w sposób bezsprzeczny pozostawał w bezczynności. Sąd nie przesądza o sposobie załatwienia wniosku przez organ (Udip daje wszak w tej mierze różne możliwości), jednak niewątpliwie wniosek załatwiony być musi, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa orzeczono w pkt I i III sentencji. Sąd jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a Ppsa – orzeczono w pkt II wyroku. Sąd miał bowiem na względzie, że w terminie ustawowym 14 dni na udostępnienie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 Udip) organ ustosunkował się do wniosku. Nastąpiło to wprawdzie z uchybieniem przepisom ustawy, skoro organ błędnie uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Niewątpliwie świadczy to jednak o braku premedytacji organu i nie wskazuje na celowe ignorowanie skarżącego i jego żądania. W realiach sprawy błędna kwalifikacja żądanej informacji nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 Ppsa.