II SAB/Po 19/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z.D. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Wójta Gminy W. na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu 31 grudnia 2013 r. do Urzędu Gminy W. wpłynął wniosek Z. D. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii protokołu z XXXI Sesji Rady Gminy W. z dnia 30 grudnia 2013 r. wraz z załącznikami. Pismem z dnia 10 stycznia 2014 r. doręczonym Z. D. w dniu 13 stycznia 2014 r. poinformowano wnioskodawcę, iż zgodnie ze Statutem Gminy W. protokół z Sesji Rady Gminy W. może zostać udostępniony dopiero po jego przyjęciu przez Radę Gminy, co nastąpi na najbliższej sesji. Poinformowano stronę, iż wniosek zostanie załatwiony do dnia 28 lutego 2014 r. W dniu 4 lutego 2014 r. Z. D. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy W. w udostępnieniu żądanej informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka oraz sądów administracyjnych skarżący podniósł, iż żądana informacja publiczna, obrazująca czynności faktyczne i prawne podejmowane przez organ administracji publicznej winna zostać mu udzielona w ustawowym terminie niezależnie od tego czy protokół sesji Rady Gminy został przyjęty przez tę Radę. Wraz z pismem z dnia 13 lutego 2014 r. doręczonym wnioskodawcy w dniu 17 lutego 2014 r. udzielono mu wnioskowanej informacji publicznej – przesłano protokół z XXXI Sesji Rady Gminy W. z dnia 30 grudnia 2013 r. wraz z załącznikami. Odpowiadając na skargę Wójt Gminny W. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż udostępnienie wnioskowanej informacji niezwłocznie było niemożliwe, gdyż protokół nie był wówczas sporządzony o czym poinformowano wnioskodawcę pismem dnia 10 stycznia 2014 r. Stanowisko organu było poparte regulacją § 111 Statutu Gminy W.. Organ wyjaśnił, iż wnioskowana informacja została udostępniona stronie w dniu 17 lutego 2014 r. a zatem w terminie określonym w piśmie z dnia 10 stycznia 2014r. Ponadto część wnioskowanej informacji była dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy (uchwały stanowiące załącznik do protokołu sesji Rady Gminy) o czym poinformowano stronę ww. pismem z dnia 10 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Postępowanie podlega umorzeniu. Instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm – dalej: p.p.s.a.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub dokonania czynności oraz ustaleniu czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć trzeba, iż w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do daty orzekania przez sąd administracyjny wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to organ przestaje tkwić w bezczynności. Tymczasem zgodnie z brzmieniem art. 149 p.p.s.a. (zdanie pierwsze) rozpatrzenie i uwzględnienie skargi na bezczynność organu może doprowadzić jedynie do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, gdyż rozpoznanie skargi na bezczynność w żadnym razie nie może wkraczać w kwestie merytoryczne dotyczące przyszłego rozstrzygnięcia. Uznać zatem należy, iż w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, co do których pozostawał w bezczynności, to postępowanie przed sądem administracyjnym – w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa – staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008r. w sprawie o sygn. I OPS 6/08, dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak aby mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., konieczne jest stwierdzenie, ze zanim organ wydał akt lub dokonał czynności, były podstawy do zastosowania art. 149 zdanie pierwsze p.p.s.a, a więc uwzględnienia skargi na bezczynność (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012r. w sprawie o sygn. I FSK 1803/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie, w dniu 31 grudnia 2013 r. do Wójta Gminy W. wpłynął wniosek Z. D. o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii protokołu z XXXI Sesji Rady Gminy W. z dnia 30 grudnia 2013 r. wraz z załącznikami. Bezspornym jest, iż wnioskowana informacja stanowiła informacje publiczną, której udzielenie winno nastąpić zgodnie z regułami określonymi w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001, nr 112, poz.1198 ze zm.) Z art. 1 przywołanej ustawy wynika, że każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Według art. 7 ustawy, udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów kolegialnych władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępnienia materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia. Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a takim organem niewątpliwie jest rada gminy, są jawne i dostępne. Natomiast stosownie do art. 19 powołanej ustawy organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Uwagę zwrócić również należy na przepis art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) zgodne z którym działalność organów gminy jest jawna, a o graniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (ust. 3) . W tym miejscu zaznaczyć należy, iż upoważnienie gminy, wnikające z art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do określenia dostępu do dokumentów i korzystania z nich nie może być interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która normując szczegółowo kwestie dostępu do informacji publicznej, może wszak dopuszczać odmienne uregulowania zasad dostępu do informacji niż statut. Ten zaś musi pozostawać w zgodności z ustawami. Statut gminy w zakresie jakim określa dostępu do dokumentów i korzystania z nich nie może zatem wyłączać zasady jawności działania gminy i ograniczania dostępu do dokumentu jakim jest protokół sesji rady przed jego przyjęciem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2008 r. o sygn. III SA/Wr 418/08 – dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Reasumując protokół sesji rady gminy, jeżeli został sporządzony – tj. spisany przez upoważnioną osobę oraz podpisany przez tę osobę oraz przez przewodniczącego rady - winien być udostępniany zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 61 Konstytucji RP oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej i w ustawie o samorządzie gminnym. Zauważyć należy, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. o sygn. K 38/01, art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia gminę do określenia w statucie aspektów "organizacyjno-technicznych" udostępniania i korzystania z dokumentów. Statut może zawierać reguły o charakterze porządkowym takie jak np. określenie czasu urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniany, wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za udostępnienie określonych dokumentów, sprecyzowanie zasad, w oparciu o które odbywać się będzie ich kopiowanie itd". Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że tylko dyrektywy o charakterze organizacyjno- technicznym mieszczą się w zakresie "zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich", o których jest mowa w art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy uznać należy, iż na dzień złożenia skargi Wójta Gminy W. pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku strony skarżącej z dnia 31 grudnia 2012 r. , który powinien zostać zrealizowany w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można też uznać, iż organ wypełnił obowiązek z art. 13 ust. 2 tej ustawy informując stronę o braku możliwości udzielania wnioskowanej informacji. Jak wskazano wyżej konieczność przyjęcia protokołu przez radę gminy nie stanowiło obiektywnej przeszkody w jego udostępnieniu wnioskodawcy. Zatem okoliczności podniesione przez organ w piśmie z dnia 10 stycznia 2014 r. nie mogły usprawiedliwić naruszenie 14 dniowego terminu do udzielania żądanej informacji. Jednakże nadanie w dniu 13 lutego 2014r. pisma załatwiającego wniosek strony czyni przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym w zakresie rozstrzygnięcia o zobowiązaniu organu do udzielania żądanej informacji publicznej, gdyż na dzień orzekania organ nie pozostaje już w tym zakresie w bezczynności. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 3 p.p.s.a. Niemniej Sąd ma również na względzie, iż przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie mało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2012r. o sygn.. II OSK 1360/12 (dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c. wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż dokonanie żądanej czynności lub wydania żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pogląd ten został podzielony w postanowieniach NSA z dnia 17 października 2012r. o sygn. I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012r. o sygn. akt I OSK 2626/12 – oba dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie Sąd wydał również rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. zdanie drugie i stwierdził w punkcie II sentencji wyroku, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu bezczynność organu wynikała, z błędnej interpretacji przepisów a w szczególności z zastosowania § 111 Statutu Gminy W., niezgodnego z regulacjami ustawowymi. Niewątpliwie organ nie pozostawił wniosku strony bez jakiejkolwiek reakcji - zachowanie adresata wniosku nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy, lecz było skutkiem błędnej wykładni obowiązujących przepisów. Na podstawie art. 201 p.p.s.a. Sąd zasądził od Wójta Gminy W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (punkt III. sentencji wyroku).